Como parte de los trabajos preparatorios, el IDFM está obligado a aplicar las disposiciones del artículo 5 bis del Reglamento Europeo n.º 2016/2338 de 14 de diciembre de 2016 55 [1] sobre el material rodante ferroviario integrado en el Reglamento OSP [2].
Estas disposiciones establecen que:
«1. En previsión de la puesta en marcha de un procedimiento de licitación, las autoridades competentes evaluarán si deben adoptarse medidas para garantizar un acceso efectivo y no discriminatorio al material rodante adaptado. Esta evaluación tendrá en cuenta la presencia en el mercado de referencia de empresas de arrendamiento financiero de material rodante u otros participantes en el mercado que ofrezcan el alquiler de material rodante. El informe de evaluación se hace público.
2. Las autoridades competentes podrán decidir, de conformidad con su Derecho nacional y de conformidad con las normas sobre ayudas estatales, adoptar las medidas adecuadas para garantizar un acceso efectivo y no discriminatorio a material rodante adecuado. Estas medidas pueden incluir:
a) la adquisición por parte de la autoridad competente del material rodante utilizado para la ejecución del contrato de servicio público con el fin de ponerlo a disposición del operador de servicio público seleccionado al precio de mercado o en virtud del contrato de servicio público de conformidad con el artículo 6, apartado 1, letra b), del artículo 4, y en su caso, el anexo;
b) la constitución por parte de la autoridad competente de una garantía para la financiación del material rodante utilizado para la ejecución del contrato de servicio público a precio de mercado o en virtud del contrato de servicio público de conformidad con el artículo 6, apartado 1, letra b), y, en su caso, el anexo, incluida una garantía que cubra el riesgo de valor residual;
c) el compromiso asumido por la autoridad competente en el contrato de servicio público de hacerse cargo del material rodante a precio de mercado y en condiciones financieras predefinidas al final del contrato; o
d) la cooperación con otras autoridades competentes para disponer de una flota de material rodante más amplia.
3. Si el material rodante se pone a disposición de un nuevo operador de transporte público, la autoridad competente incluirá en los documentos de la convocatoria de licitación toda la información de que disponga sobre el coste de mantenimiento del material rodante y sobre el estado físico del material rodante .»
A este respecto, de ello se deduce que las autoridades organizadoras de los servicios públicos regionales de transporte de viajeros por ferrocarril están obligadas a elaborar, antes de la puesta en marcha del procedimiento de licitación para la explotación de estos servicios, un informe en el que se evalúen las condiciones de acceso al material rodante de los posibles futuros candidatos.
Esta obligación fue reiterada por la Autoridad Reguladora del Transporte (ART) en su dictamen de 15 de noviembre de 2018 [3]. Precisó que las inversiones necesarias para la adquisición y el mantenimiento del material rodante, debido a sus niveles y a su carácter irrecuperable, pueden constituir barreras de entrada para el acceso al mercado de los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril en virtud de un acuerdo.
Por lo tanto, ART destacó la importancia de producir y publicar dicho informe.
Asimismo, debe señalarse que la realización de tal evaluación es una obligación que se impone inmediatamente desde el 14 de diciembre de 2016. De hecho, como recordatorio, de conformidad con el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en aplicación de jurisprudencia reiterada [4], el reglamento de aplicación general es directamente aplicable en todos los Estados miembros.
Sin embargo, tal evaluación puede describirse como una obligación reciente en la medida en que, dado que todos los Estados miembros no se encuentran en la misma fase de apertura a la competencia de sus servicios públicos de transporte ferroviario de viajeros, no existen, que sepamos, otros ejemplos de publicación de un informe de evaluación de este tipo en la Unión Europea.
En este contexto, el presente informe forma parte del presente informe y se pretende difundirlo ampliamente tanto en el sitio web de Île-de-France Mobilités, accesible a todos, como a través de la convocatoria pública de licitación (AAPC) con el fin de poner en conocimiento de los candidatos la evaluación realizada por la autoridad organizadora sobre el acceso al material rodante.
Cabe señalar que el problema de los trenes de amianto no se detalla en este análisis. Se están realizando estudios para estas flotas de trenes y serán objeto de un análisis específico en vista de sus características particulares.
I. Antecedentes históricos y contextuales
I.1 El marco general
Con vistas a la apertura a la competencia del transporte ferroviario de viajeros, consagrada en el cuarto paquete ferroviario y transpuesta al Derecho nacional por la ley de un nuevo pacto ferroviario [5], las autoridades organizadoras interesadas han estado estudiando durante varios meses los procedimientos de preparación del procedimiento de licitación.
De hecho, la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTI) de 1982 [6] ratificó el estatuto monopolístico de la SNCF al calificarla como la única empresa capaz de prestar servicios ferroviarios para el transporte terrestre de pasajeros.
Por lo tanto, los servicios públicos de transporte ferroviario de viajeros están en virtud de un acuerdo [7] con la SNCF.
Habida cuenta de las perspectivas de apertura del mercado de los servicios ferroviarios, las autoridades organizadoras interesadas prepararán la apertura de la competencia para los servicios públicos de transporte de viajeros que organicen.
Este es el caso de las regiones y de Île-de-France Mobilités de la región de Île-de-France, que ahora son autoridades organizadoras de la movilidad y que prestan servicios públicos de transporte ferroviario de viajeros de interés regional.
Por lo que se refiere más concretamente a Île-de-France Mobilités, procede señalar que, de conformidad con el artículo L. 1241-1 del Código de Transportes, es la autoridad competente, en particular, para organizar los servicios regulares de transporte público de viajeros, incluido el transporte ferroviario.
En este contexto, SNCF Voyageurs disfruta de derechos exclusivos en el territorio de Île-de-France, que pronto se verán cuestionados a la vista del calendario de apertura a la competencia fijado por la ley para un nuevo pacto ferroviario [8] y codificado en el artículo L. 1241-7-1 del Código de Transportes.
Este artículo establece que:
"I.- Para los servicios de transporte ferroviario de viajeros a que se refiere el artículo L. 1241-1 creados entre el 3 de diciembre de 2019 y el 24 de diciembre de 2023, Ile-de-France Mobilités podrá, no obstante lo dispuesto en el artículo L. 2141-1:
1.° Prestar por sí mismo estos servicios o adjudicar contratos de servicio público relativos a dichos servicios en las condiciones establecidas en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo;
2.º Adjudicar los contratos de servicios públicos relativos a estos servicios mediante publicidad y licitación.
Todo acuerdo celebrado entre Île-de-France Mobilités y SNCF Voyageurs antes del 25 de diciembre de 2023 en virtud del artículo L. 2141-1 se mantendrá hasta el plazo que haya fijado, sin que su duración exceda de diez años.
II.- La prestación de los servicios de transporte ferroviario de viajeros a que se refiere el artículo L. 1241-1 creados antes del 3 de diciembre de 2019 continuará en el marco de los acuerdos vigentes y de acuerdo con las normas aplicables en esa fecha.
Finaliza:
1.° Para los servicios de transporte ferroviario que no formen parte de la red regional exprés, en una fecha fijada por decisión de Île-de-France Mobilités, entre el 1 de enero de 2023 y el 31 de diciembre de 2032;
2.º Para los servicios de transporte ferroviario que formen parte de la red regional exprés, con excepción de los servicios de transporte ferroviario que utilicen una parte de su recorrido de las mismas líneas que los servicios de transporte guiado mencionados en el artículo L. 1241-6, en el punto 3.º del artículo L. 1241-6, en una fecha fijada por decisión de Île-de-France Mobilités, entre el 1 de enero de 2033 y la fecha mencionada en el mismo 3.º;
3.° No obstante lo dispuesto en el apartado 2.° del presente II, para los servicios mencionados en el mismo 2.° explotados en líneas cuya infraestructura haya sido ampliada y puesta en servicio a partir del 1 de enero de 2018, en una fecha fijada por decisión de Île-de-France Mobilités, entre el 1 de enero de 2025 y la fecha mencionada en el 3.º del artículo L. 1241-6;
4° Para los servicios de transporte ferroviario que formen parte de la red regional exprés que utilicen en parte de su recorrido las mismas líneas que los servicios de transporte guiado mencionados en el 3° del artículo II del artículo L. 1241-6, en la fecha mencionada en el mismo 3° ».
A este respecto, debe señalarse que el cuestionamiento de los derechos exclusivos de los que disfruta actualmente SNCF Voyageurs para explotar los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril en la región de Île-de-France tendrá numerosas consecuencias operativas y prácticas, habida cuenta de las relaciones contractuales y financieras mantenidas entre la autoridad organizadora y el transportista.
De hecho, Île-de-France Mobilités, al igual que todas las demás autoridades organizadoras regionales, asigna contribuciones públicas a SNCF Voyageurs en tres áreas:
- Un subsidio operativo;
- Compensación por aranceles sociales;
- Una subvención a la inversión en material rodante.
Por lo tanto, para evaluar las condiciones de acceso al material rodante de los posibles candidatos al procedimiento de licitación para la explotación de líneas de transporte ferroviario de pasajeros en la región de Île-de-France, es necesario recordar primero las condiciones de adquisición, financiación y asignación de este material rodante antes de debatir la especificidad de la flota de material rodante en la región de Île-de-France.
I.2- Adquisición y financiación de material rodante
Hasta ahora, los pedidos de material rodante se han realizado a través de contratos nacionales celebrados por SNCF Voyageurs, el operador ferroviario y los fabricantes de material rodante.
Por lo que se refiere en particular a la región de Île-de-France, SNCF Voyageurs ha realizado pedidos específicos teniendo en cuenta las particularidades de la flota de material rodante.
La adquisición de los trenes de Île-de-France, financiada por IDFM, se lleva a cabo en el marco de contratos dedicados a la actividad de Transilien o en el marco de contratos nacionales celebrados entre SNCF Voyageurs, el operador ferroviario y el fabricante. Permite nuevos pedidos de material rodante en las condiciones previstas en el mismo (activación de unidades, etc.).
Por lo tanto, parece que SNCF Voyageurs define las especificaciones técnicas, establecidas sobre la base de una expresión de necesidades por parte de IDFM, encarga el material rodante mediante el contrato de adquisición a un fabricante, garantiza el seguimiento y la ejecución del contrato, recibe los trenes y, por tanto, es en última instancia el propietario.
Se han firmado acuerdos de financiación entre IDFM y SNCF Voyageurs, que está designada como autoridad contratante para las operaciones de adquisición de material rodante.
Desde hace varios años, las subvenciones pagadas por Île-de-France Mobilités cubren la totalidad de los gastos de adquisición de los trenes. Anteriormente, la adquisición del material rodante era financiada por Île-de-France Mobilités, en parte mediante subvenciones, y en parte por el operador ferroviario, habida cuenta de su capacidad de financiación liberada por el contrato de explotación que lo vinculaba a la autoridad organizadora.
Una vez entregado el material rodante, se destina a la explotación de una línea en virtud del contrato de explotación celebrado entre Île-de-France Mobilités y SNCF Voyageurs.
I.3- La especificidad del material rodante en la región de Île-de-France
En 2009, la Junta Directiva de STIF adoptó un Plan Maestro de Material Rodante Ferroviario (SDMR) que define las trayectorias de desarrollo de la flota para 2040.
En 2016, por deliberación del Consejo de Administración el 30 de marzo de 2016, Île-de-France Mobilités decidió lanzar una ambiciosa política para acelerar la renovación y renovación del material rodante en la región de Île-de-France con el fin de rejuvenecer significativamente la flota actual para 2021 y más allá.
Este amplio plan de inversiones también contempla la adecuación de las infraestructuras y las instalaciones de mantenimiento necesarias para el uso de nuevos trenes y la modernización de la herramienta industrial. Las especificidades de la red ferroviaria en la región de Île-de-France (alturas y longitudes de los andenes, anchos de vía de los túneles, dimensionamiento eléctrico), las altas exigencias de transporte de los trenes y la búsqueda de la homogeneización de la flota hacen que muchas series de trenes tengan un diseño dedicado a la Isla de Francia.
En 2016, se identificaron 13 series diferentes de material rodante que circula por las líneas Transilien y RER en la plantilla de los operadores ferroviarios de la región de Île-de-France.
El dimensionamiento del material rodante en la región de Île-de-France parecía ser un criterio especialmente importante que debía tenerse en cuenta para cubrir las necesidades de mantenimiento y los peligros debidos a posibles incidentes en la explotación, pero también para producir la oferta de referencia en condiciones óptimas.
De hecho, en 2016, la flota de material rodante en la región de Île-de-France era de unos 1.200 trenes ferroviarios. Hasta la fecha, se puede realizar una proyección del volumen de la flota de material rodante con respecto a la financiación adquirida [9].
Así, tras las deliberaciones del Consejo de Administración de STIF el 30 de marzo de 2016, los operadores de transporte de la región de Île-de-France han presentado escenarios para la evolución de las flotas de material rodante, incluidos elementos técnicos, de calendario y financieros, con el objetivo de permitir la renovación de la mayor parte de la flota de material rodante para 2021 y tomar, por lo tanto, todas las decisiones que permiten la implementación de estos escenarios.
En este contexto, en una deliberación de 13 de julio de 2016, la STIF aprobó las operaciones de inversión que pondrán en marcha los operadores para renovar el material rodante de las líneas de la red Transilien y de las líneas A y B cooperadas por SNCF-Mobilités y RATP.
II. Medidas adecuadas para garantizar un acceso efectivo y no discriminatorio al material rodante
II.1-Las medidas propuestas por el Reglamento OSP
A la vista de lo expuesto anteriormente, con el fin de garantizar un acceso efectivo y no discriminatorio al material rodante y evitar restringir la libre competencia entre los transportistas susceptibles de solicitar el procedimiento de licitación competitiva para la explotación de servicios públicos regionales de transporte ferroviario de viajeros, el artículo 5 bis del reglamento europeo conocido como OSP propone la aplicación de diversas medidas que pueden resumirse de la siguiente manera:
- La adquisición del material rodante por parte de la autoridad organizadora del transporte, que luego lo pone a disposición del operador de transporte público;
- La adquisición de material rodante por parte del operador de transporte público con la ayuda de una garantía financiera de la autoridad organizadora del transporte;
- La adquisición del material rodante por parte del operador de transporte público a condición de que la autoridad organizadora del transporte se haga cargo de él al final del contrato de explotación a precio de mercado;
- Cooperación entre varias autoridades organizadoras de transporte, que puede adoptar la forma de la creación de una ROSCO para adquirir y/o gestionar la flota de material rodante y ponerla en común.
Por lo tanto, el objetivo del informe de evaluación es analizar, a la luz del contexto nacional y del arsenal legislativo, las medidas adecuadas que deben aplicarse para facilitar el acceso al material rodante en beneficio de los operadores de transporte en condiciones no discriminatorias y respetando el principio de libre competencia.
II.2-La medida cuya aplicación es facilitada por el legislador
Sin embargo, teniendo en cuenta el contexto histórico y los métodos actuales de adquisición, propiedad y utilización del material rodante antes mencionados, parece que, entre las diversas medidas que pueden adoptarse, hay que preferir en gran medida una.
Esto es tanto más cierto cuanto que su aplicación parece verse facilitada en gran medida por la ley para un nuevo pacto ferroviario [10].
En efecto, en su última versión, modificada por la Orden de 3 de junio de 2019 [11], el artículo 21 de la Ley para un Nuevo Pacto Ferroviario establece que el material rodante utilizadopor el operador ferroviario, en el marco de las tareas de explotación que se le encomienden, se transferirá a la autoridad organizadora de que se trate, a petición de ésta y en un plazo razonable que ésta establezca.
Esta transferencia se realiza a cambio del pago de una compensación por parte de la autoridad organizadora correspondiente al valor neto contable, neto de las subvenciones recibidas.
De ello se deduce que todo el material rodante utilizado por SNCF Voyageurs en el marco de la ejecución de su contrato de explotación de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril en la red ferroviaria nacional puede ser objeto de tal transmisión de propiedad a simple petición de la autoridad organizadora de que se trate.
II.3-La oportunidad de aplicar otras medidas
a- Desmontaje
En caso de que la autoridad organizadora no solicite la transferencia de la propiedad del material rodante de que se trate, el artículo 21 establece que debe financiar el desmantelamiento del material rodante.
En efecto, a la vista de la redacción utilizada en el artículo 21 para un nuevo pacto ferroviario, parece que, a falta de solicitar la transferencia de la propiedad del material rodante, la autoridad organizadora debe "asumir los costes de desmantelamiento del material rodante que no recupere en proporción a la duración de la utilización de este equipo en el marco de los contratos de servicio público de su competencia, después de la deducción de las provisiones que ya se le han facturado".
Sin embargo, en la medida en que el parque ha sido renovado recientemente, tal opción no es apropiada para la autoridad organizadora desde el punto de vista organizativo, jurídico y financiero.
De hecho, esto conduciría al desmantelamiento de trenes adaptados a la red de Île-de-France y al hecho de que Île-de-France Mobilités ha subvencionado, a veces recientemente, la adquisición de material rodante al tiempo que financia los costes de desmantelamiento de este mismo material rodante, lo que constituiría una falsa maniobra económica.
Además, si Île-de-France Mobilités desmantelara el material rodante, habría que encontrar una solución alternativa para que el futuro operador ferroviario dispusiera del material rodante adecuado y determinara las condiciones de adquisición y financiación del material rodante que serían necesarias para explotar las líneas de transporte ferroviario de viajeros abiertas a la competencia.
b) Adquisición de material rodante por parte del operador ferroviario
En tal caso, se podría haber previsto exigir al nuevo operador ferroviario que adquiriera el material rodante necesario para la explotación de las líneas a condición de que Ile-de-France Mobilités se hiciera cargo de ellas al término del contrato de explotación y al precio de mercado.
Sin embargo, como se ha explicado anteriormente, dado el tamaño específico de la flota de material rodante en la región de Île-de-France y la reciente renovación de esta flota, parece que la adquisición completa de dicha flota de equipos por parte del nuevo operador parece poco realista y muy costosa.
Este coste de compra puede constituir un obstáculo en el marco del procedimiento de licitación competitivo que tendría una incidencia en los costes del contrato de explotación.
Por último, una vez más en lo que respecta al dimensionamiento de la flota de material rodante de Île-de-France, parece que la posibilidad de recurrir a empresas de alquiler de material rodante o a actores capaces de alquilar este material rodante es una solución especialmente restrictiva y difícil de aplicar, ya que implicaría necesariamente recurrir a varias empresas o actores de alquiler para reconstituir plenamente una flota de material rodante que pueda garantizar la oferta de servicios, siempre que sea compatible con las especificidades de la red de Île-de-France.
c- El uso de un ROSCO
Lo mismo ocurre con la hipótesis de recurrir a una ROSCO en la medida en que tal estructura de cooperación entre las autoridades organizadoras para la adquisición o gestión de la flota de material rodante no existe todavía en Francia.
De este modo, si bien la oportunidad de utilizar una ROSCO puede surgir legítimamente, no es menos cierto que la creación y puesta en marcha de tal estructura podría llevar varios años, de modo que, en su estado actual, dadas las limitaciones de calendario impuestas por la apertura a la competencia, no parece posible recurrir a tal entidad.
En estas condiciones, la solución buscada es la de transferir la propiedad del material rodante a Île-de-France Mobilités, de acuerdo con el mecanismo previsto por la ley para un nuevo pacto ferroviario, y ponerlo a disposición del nuevo operador ferroviario.
[1] REGLAMENTO (UE) 2016/2338 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 14 de diciembre de 2016, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 en lo que respecta a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril
[2] REGLAMENTO (CE) Nº 1370/2007 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo.
[3] Dictamen n.º 2018-079, de 15 de noviembre de 2018, sobre el proyecto de ordenanza que contiene diversas disposiciones relativas a la gestión de las infraestructuras ferroviarias y a la apertura a la competencia de los servicios de transporte ferroviario de viajeros
[4] TJUE, 10 de octubre de 1973, Fratelli Variola S.p.A. c. Administración Financiera Italiana.
[5] Ley n.º 2018-515, de 27 de junio de 2018, para un nuevo pacto ferroviario
[6] Ley n.º 82-1153 de 30 de diciembre de 1982 sobre la orientación de los transportes terrestres
[7] Los servicios de pasajeros contratados incluyen actividades que reciben apoyo financiero de las autoridades organizadoras del transporte: trenes TER financiados por las regiones, Transiliens por Île-de-France Mobilités e Intercités por el Estado.
[8] Ibíd.
[9] Cf. Apéndice 1
[10] Ley n.º 2018-515 de 27 de junio de 2018 para un nuevo pacto ferroviario
[11] Ordenanza n.º 2019-552, de 3 de junio de 2019, que contiene diversas disposiciones relativas al grupo SNCF
***
Apéndice 1: Plantilla prevista de los diferentes tipos de material rodante en 2024
Tipo de material rodante | Línea de asignación | Plantilla proyectada a principios de 2024
MI2N | RER E | 53
Z2N | Líneas RER C, RER D, P y U | 336
RER NG | RER D, RER E | 80
REGIO2N | RER D, líneas P y N | 145
NAT | Líneas H, K, P, L y J | 346
Dualis | Líneas P, T4, T11, T12, T13 | 75
AGC | Línea P | 13
El número de funcionarios presentados es estimado y puede estar sujeto a contingencias en vista de las operaciones de renovación o adquisición en curso.