Nell'ambito dei lavori preparatori, IDFM è tenuta ad applicare le disposizioni dell'articolo 5 bis del Regolamento europeo n. 2016/2338 del 14 dicembre 2016 55 [1] sul materiale rotabile ferroviario integrato nel Regolamento OSP [2].
Tali disposizioni prevedono che:
«1. In previsione dell'avvio di una procedura di gara, le autorità competenti valutano l'opportunità di adottare misure per garantire un accesso effettivo e non discriminatorio al materiale rotabile adattato. Tale valutazione tiene conto della presenza sul mercato rilevante di società di leasing di materiale rotabile o di altri partecipanti al mercato che offrono il noleggio di materiale rotabile. Il rapporto di valutazione è reso pubblico.
2. Le autorità competenti possono decidere, conformemente al loro diritto nazionale e nel rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato, di adottare misure adeguate per garantire l'accesso effettivo e non discriminatorio a materiale rotabile idoneo. Tali misure possono comprendere:
a) l'acquisto da parte dell'autorità competente di materiale rotabile utilizzato per l'esecuzione del contratto di servizio pubblico al fine di metterlo a disposizione dell'operatore di servizio pubblico selezionato al prezzo di mercato o nell'ambito del contratto di servizio pubblico a norma dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), e se del caso, l'allegato;
b) la prestazione, da parte dell'autorità competente, di una garanzia per il finanziamento del materiale rotabile utilizzato per l'esecuzione del contratto di servizio pubblico al prezzo di mercato o nell'ambito del contratto di servizio pubblico a norma dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), e, se del caso, dell'allegato, compresa una garanzia che copra il rischio di valore residuo;
c) l'impegno assunto dall'autorità competente nel contratto di servizio pubblico di prendere in consegna il materiale rotabile al prezzo di mercato e a condizioni finanziarie predefinite alla fine del contratto; o
d) la cooperazione con altre autorità competenti al fine di disporre di un parco rotabile più ampio.
3. Se il materiale rotabile è messo a disposizione di un nuovo operatore di trasporto pubblico, l'autorità competente include nei documenti per l'indizione di gara tutte le informazioni a sua disposizione sui costi di manutenzione del materiale rotabile e sulle condizioni fisiche del materiale rotabile ».
A tal riguardo, ne consegue che le autorità che organizzano i servizi pubblici regionali di trasporto ferroviario di passeggeri sono tenute a redigere, prima dell'avvio della procedura di gara per l'esercizio di tali servizi, una relazione che valuti le condizioni di accesso al materiale rotabile dei potenziali futuri candidati.
Tale obbligo è stato ribadito dall'Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) nel suo parere del 15 novembre 2018 [3]. Essa ha precisato che gli investimenti necessari per l'acquisto e la manutenzione del materiale rotabile, a causa dei loro livelli e del loro carattere irrecuperabile, possono costituire ostacoli all'ingresso nel mercato dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri in virtù di un accordo.
Pertanto, ART ha sottolineato l'importanza di produrre e pubblicare tale relazione.
Va inoltre osservato che l'effettuazione di tale valutazione è un obbligo che si impone immediatamente a partire dal 14 dicembre 2016. Si ricorda infatti che, ai sensi dell'articolo 288 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e in applicazione di una giurisprudenza costante [4], la regolamentazione di portata generale è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri.
Ciononostante, tale valutazione può essere qualificata come un obbligo recente in quanto, poiché tutti gli Stati membri non si trovano nella stessa fase di apertura alla concorrenza dei loro servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri, non vi sono, per quanto ne sappiamo, altri esempi di pubblicazione di una relazione di valutazione di questo tipo nell'Unione europea.
È in questo contesto che la presente relazione fa parte di questa relazione e che è destinata ad essere ampiamente pubblicizzata sia sul sito web dell'Ile-de-France Mobilités, accessibile a tutti, sia attraverso il bando di concorso pubblico (AAPC) al fine di portare all'attenzione dei candidati la valutazione effettuata dall'autorità organizzatrice sull'accesso al materiale rotabile.
Va notato che il problema dei treni in amianto non è dettagliato in questa analisi. Sono in corso studi per queste flotte ferroviarie che saranno oggetto di un'analisi specifica in considerazione delle loro caratteristiche particolari.
I – Cenni storici e contestuali
I.1 Il quadro generale
Ai fini dell'apertura alla concorrenza del trasporto ferroviario di passeggeri, come sancito dal quarto pacchetto ferroviario e recepito nel diritto nazionale dalla legge relativa a un nuovo patto ferroviario [5], le autorità organizzatrici interessate stanno esaminando da diversi mesi le procedure per la preparazione della procedura di gara.
In effetti, la legge sull'organizzazione del trasporto terrestre (LOTI) del 1982 [6] ha sancito lo status monopolistico della SNCF qualificandola come l'unica compagnia in grado di fornire servizi ferroviari per il trasporto terrestre di passeggeri.
Pertanto, i servizi di trasporto pubblico ferroviario di passeggeri sono convenzionati [7] con la SNCF.
Alla luce delle prospettive di apertura del mercato dei servizi ferroviari, le autorità organizzatrici interessate preparano l'apertura della concorrenza per i servizi di trasporto pubblico di passeggeri che organizzano.
È il caso delle regioni e delle Mobilités dell'Ile-de-France dell'Ile-de-France, che ora sono autorità organizzatrici della mobilità e che forniscono servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri di interesse regionale.
Per quanto riguarda più specificamente l'Ile-de-France Mobilités, occorre ricordare che, ai sensi dell'articolo L. 1241-1 del codice dei trasporti, è l'autorità competente in particolare per l'organizzazione dei servizi di trasporto pubblico regolare di passeggeri, compreso il trasporto ferroviario.
In questo contesto, SNCF Voyageurs gode di diritti esclusivi sul territorio dell'Ile-de-France che saranno presto rimessi in discussione in vista del calendario di apertura alla concorrenza fissato dalla legge per un nuovo patto ferroviario [8] e codificato nell'articolo L. 1241-7-1 del Codice dei trasporti.
Questo articolo prevede che:
"I.- Per i servizi di trasporto ferroviario di passeggeri di cui all'articolo L. 1241-1 creati tra il 3 dicembre 2019 e il 24 dicembre 2023, l'Ile-de-France Mobilités può, in deroga all'articolo L. 2141-1:
1° fornire direttamente tali servizi o aggiudicare contratti di servizio pubblico relativi a tali servizi alle condizioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 del Consiglio;
2° Aggiudicare gli appalti pubblici di servizi relativi a tali servizi a seguito di pubblicità e di gara.
Qualsiasi accordo concluso tra l'Ile-de-France Mobilités e SNCF Voyageurs prima del 25 dicembre 2023 ai sensi dell'articolo L. 2141-1 durerà fino alla scadenza fissata, di durata non superiore a dieci anni.
II.- L'esecuzione dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri di cui all'articolo L. 1241-1 creati prima del 3 dicembre 2019 continuerà nel quadro degli accordi in vigore e in conformità con le norme applicabili a tale data.
Si conclude:
1° per i servizi di trasporto ferroviario che non fanno parte della rete regionale di espresso espresso, ad una data fissata con decisione dell'Ile-de-France Mobilités, tra il 1° gennaio 2023 e il 31 dicembre 2032;
2° Per i servizi di trasporto ferroviario che fanno parte della rete regionale di espresso espresso, ad eccezione dei servizi di trasporto ferroviario che utilizzano una parte del loro percorso sulle stesse linee dei servizi di trasporto guidato di cui all'articolo L. 1241-6, punto 3° II, alla data fissata con decisione dell'Ile-de-France Mobilités, tra il 1° gennaio 2033 e la data menzionata nello stesso 3°;
3° In deroga al 2° del presente II, per i servizi menzionati nel medesimo 2° gestiti su linee la cui infrastruttura è stata ampliata e messa in servizio a partire dal 1° gennaio 2018, data fissata con decisione dell'Ile-de-France Mobilités, tra il 1° gennaio 2025 e la data di cui all'articolo L. 1241-6, punto 3° II;
4° Per i servizi di trasporto ferroviario che fanno parte della rete espresso regionale che utilizzano, per una parte del loro percorso, le stesse linee dei servizi di trasporto guidato di cui all'articolo L. 1241-6, 3° II, alla data indicata nello stesso 3° ».
A questo proposito, va notato che la messa in discussione dei diritti esclusivi di cui gode attualmente SNCF Voyageurs per la gestione dei servizi di trasporto pubblico ferroviario di passeggeri nella regione Ile-de-France avrà numerose conseguenze operative e pratiche, date le relazioni contrattuali e finanziarie intrattenute tra l'autorità organizzatrice e il vettore.
Infatti, l'Ile-de-France Mobilités, come tutte le altre autorità organizzatrici regionali, ripartisce i contributi pubblici a SNCF Voyageurs in tre aree:
- Una sovvenzione operativa;
- Compensazione delle tariffe sociali;
- Una sovvenzione agli investimenti per il materiale rotabile.
Pertanto, al fine di valutare le condizioni di accesso al materiale rotabile per i potenziali candidati alla procedura di gara competitiva per l'esercizio delle linee di trasporto ferroviario di passeggeri nella regione Ile-de-France, è necessario ricordare in primo luogo i termini e le condizioni per l'acquisizione, il finanziamento e l'assegnazione di tale materiale rotabile prima di discutere la specificità della flotta di materiale rotabile nella regione Ile-de-France.
I.2- Acquisto e finanziamento di materiale rotabile
Finora, gli ordini di materiale rotabile sono stati effettuati attraverso contratti nazionali conclusi da SNCF Voyageurs, l'operatore ferroviario, e dai produttori di materiale rotabile.
Per quanto riguarda in particolare la regione dell'Ile-de-France, SNCF Voyageurs ha effettuato ordini specifici in considerazione delle particolarità della flotta di materiale rotabile.
L'acquisizione dei treni dell'Ile-de-France, finanziata da IDFM, è effettuata sia nell'ambito di contratti dedicati all'attività Transilien, sia nell'ambito di contratti nazionali conclusi tra SNCF Voyageurs, l'operatore ferroviario, e il produttore. Esso consente nuovi ordini di materiale rotabile alle condizioni ivi previste (attivazione di unità, ecc.).
Risulta quindi che la SNCF Voyageurs definisce le specifiche tecniche, stabilite sulla base di un'espressione di esigenze da parte dell'IDFM, ordina il materiale rotabile mediante il contratto di acquisizione presso un produttore, assicura il follow-up e l'esecuzione del contratto, prende in consegna i treni e ne è quindi, in definitiva, il proprietario.
Sono stati firmati accordi di finanziamento tra IDFM e SNCF Voyageurs, che è designata come autorità appaltante per le operazioni di acquisizione del materiale rotabile.
Per diversi anni, le sovvenzioni versate dall'Ile-de-France Mobilités hanno coperto l'intero costo dell'acquisto dei treni. In precedenza, l'acquisizione del materiale rotabile era finanziata dall'Ile-de-France Mobilités, in parte mediante sovvenzioni e in parte dall'operatore ferroviario, in considerazione della sua capacità di finanziamento liberata dal contratto di esercizio che lo vincolava all'autorità organizzatrice.
Una volta consegnato, il materiale rotabile viene assegnato alla gestione di una linea secondo i termini del contratto operativo concluso tra l'Ile-de-France Mobilités e SNCF Voyageurs.
I.3- La specificità del materiale rotabile nella regione dell'Ile-de-France
Nel 2009, il Consiglio di amministrazione di STIF ha adottato un piano generale per il materiale rotabile ferroviario (SDMR) che definisce le traiettorie di sviluppo della flotta entro il 2040.
Nel 2016, con delibera del Consiglio di Amministrazione del 30 marzo 2016, l'Ile-de-France Mobilités ha deciso di avviare una politica ambiziosa per accelerare il rinnovo e il rinnovamento del materiale rotabile nella regione dell'Ile-de-France, al fine di ringiovanire in modo significativo l'attuale flotta entro il 2021 e oltre.
Questo vasto piano di investimenti comprende anche l'adeguamento delle infrastrutture e degli impianti di manutenzione necessari per l'utilizzo dei nuovi treni e l'ammodernamento dello strumento industriale. Le specificità della rete ferroviaria nella regione dell'Ile-de-France (altezze e lunghezze dei marciapiedi, scartamenti delle gallerie, dimensionamento elettrico), le elevate esigenze di trasporto dei treni e la ricerca di omogeneizzazione della flotta fanno sì che molte serie di treni abbiano un design dedicato all'Ile de France.
Nel 2016 sono state identificate 13 diverse serie di materiale rotabile che circolano sulle linee Transilien e RER nell'organico degli operatori ferroviari della regione Ile-de-France.
Il dimensionamento del materiale rotabile nella regione Ile-de-France è apparso un criterio particolarmente importante da tenere in considerazione per coprire le esigenze di manutenzione e i pericoli dovuti a possibili incidenti durante l'esercizio, ma anche per produrre l'offerta di riferimento in condizioni ottimali.
Nel 2016, infatti, la flotta di materiale rotabile nella regione dell'Ile-de-France era di circa 1.200 treni ferroviari. Ad oggi, è possibile effettuare una proiezione del volume della flotta di materiale rotabile con riferimento ai finanziamenti acquisiti [9].
Pertanto, a seguito della delibera del Consiglio di amministrazione dello STIF del 30 marzo 2016, gli operatori dei trasporti della regione Ile-de-France hanno presentato scenari per l'evoluzione delle flotte di materiale rotabile, compresi gli elementi tecnici, di calendario e finanziari, con l'obiettivo di consentire il rinnovo della maggior parte della flotta di materiale rotabile entro il 2021 e di adottare, Pertanto, tutte le decisioni che consentono l'attuazione di questi scenari.
È in questo contesto che, con delibera del 13 luglio 2016, lo STIF ha approvato le operazioni di investimento che saranno avviate dagli operatori per il rinnovo del materiale rotabile sulle linee della rete Transilien e sulle linee A e B coadiuvate da SNCF-Mobilités e RATP.
II – Misure appropriate per garantire un accesso effettivo e non discriminatorio al materiale rotabile
II.1 - Le misure proposte dal regolamento OSP
Alla luce di quanto sopra esposto, al fine di garantire un accesso effettivo e non discriminatorio al materiale rotabile e di evitare di restringere la libera concorrenza tra vettori che potrebbero candidarsi alla procedura di gara per l'esercizio dei servizi pubblici di trasporto ferroviario regionale di passeggeri, l'articolo 5 bis del regolamento europeo noto come OSP propone l'attuazione di diverse misure che possono essere così riassunte:
- L'acquisizione del materiale rotabile da parte dell'autorità organizzatrice del trasporto, che lo mette poi a disposizione dell'operatore del trasporto pubblico;
- l'acquisto di materiale rotabile da parte dell'operatore del trasporto pubblico con l'aiuto di una garanzia finanziaria dell'autorità organizzatrice del trasporto;
- l'acquisto del materiale rotabile da parte dell'operatore di trasporto pubblico a condizione che esso sia preso in consegna dall'autorità di organizzazione del trasporto al termine del contratto di esercizio al prezzo di mercato;
- Cooperazione tra diverse autorità organizzatrici dei trasporti, che può assumere la forma della creazione di una ROSCO per l'acquisizione e/o la gestione della flotta di materiale rotabile e la sua messa in comune.
Lo scopo della relazione di valutazione è quindi quello di analizzare, alla luce del contesto nazionale e dell'arsenale legislativo, le opportune misure da attuare al fine di agevolare l'accesso al materiale rotabile a vantaggio degli operatori dei trasporti in condizioni non discriminatorie e nel rispetto del principio della libera concorrenza.
II.2 - La misura la cui attuazione è facilitata dal legislatore
Tuttavia, alla luce del contesto storico e delle attuali modalità di acquisizione, proprietà e utilizzo del materiale rotabile sopra descritte, sembra che, tra le varie misure che potrebbero essere messe in atto, una debba essere ampiamente preferita.
Ciò è tanto più vero in quanto la sua attuazione sembra essere ampiamente facilitata dalla legge per un nuovo patto ferroviario [10].
Infatti, nella sua ultima versione, come modificata dal decreto del 3 giugno 2019 [11], l'articolo 21 della legge per un nuovo patto ferroviario prevede che il materiale rotabile utilizzatodall'operatore ferroviario, nell'ambito dei compiti operativi ad esso affidati, sia trasferito all'autorità organizzatrice interessata, su richiesta di quest'ultima ed entro un termine ragionevole da essa stabilito.
Tale trasferimento è effettuato a fronte del pagamento di un'indennità da parte dell'autorità organizzatrice corrispondente al valore contabile netto, al netto delle sovvenzioni eventualmente ricevute.
Ne consegue, che tutto il materiale rotabile utilizzato dalla SNCF Voyageurs nell'ambito dell'esecuzione del suo contratto di prestazione di servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri sulla rete ferroviaria nazionale può essere oggetto di un siffatto trasferimento di proprietà su semplice richiesta dell'autorità organizzatrice interessata.
II.3 - L'opportunità di attuare altre misure
a- Smontaggio
Nel caso in cui l'autorità organizzatrice non chieda il trasferimento della proprietà del materiale rotabile in questione, l'articolo 21 prevede che essa debba finanziare la demolizione del materiale rotabile.
Infatti, alla luce della formulazione utilizzata nell'articolo 21 per un nuovo patto ferroviario, risulta che, in assenza di una richiesta di trasferimento della proprietà del materiale rotabile, l'autorità organizzatrice deve "sostenere i costi di smantellamento del materiale rotabile che non riprende in proporzione alla durata di utilizzo di tale materiale nell'ambito dei contratti di servizio pubblico di sua competenza, previa deduzione degli accantonamenti che gli sono già stati fatturati".
Tuttavia, nella misura in cui il parco è stato recentemente rinnovato, tale opzione non è appropriata per l'autorità organizzatrice da un punto di vista organizzativo, legale e finanziario.
Infatti, ciò porterebbe allo smantellamento dei treni adattati alla rete dell'Ile-de-France e al fatto che l'Ile-de-France Mobilités ha sovvenzionato, a volte di recente, l'acquisto di materiale rotabile, finanziando anche i costi di smantellamento di questo stesso materiale rotabile, il che costituirebbe una falsa manovra economica.
Inoltre, se l'Ile-de-France Mobilités dovesse smantellare il materiale rotabile, occorrerebbe trovare una soluzione alternativa affinché il futuro operatore ferroviario disponga del materiale rotabile adeguato e determini i termini e le condizioni per l'acquisto e il finanziamento del materiale rotabile necessari per la gestione delle linee di trasporto ferroviario passeggeri aperte alla concorrenza.
b- Acquisizione di materiale rotabile da parte dell'operatore ferroviario
In un caso del genere, si sarebbe potuto prevedere di imporre al nuovo operatore ferroviario di acquistare il materiale rotabile necessario per la gestione delle linee, a condizione che esso fosse preso in consegna dall'Ile-de-France Mobilités al termine del contratto di esercizio e al prezzo di mercato.
Tuttavia, come spiegato in precedenza, date le dimensioni specifiche della flotta di materiale rotabile nella regione Ile-de-France e il recente rinnovo di tale flotta, sembra che l'acquisizione completa di tale flotta di attrezzature da parte del nuovo operatore appaia irrealistica e molto costosa.
Tale costo di acquisto può costituire un ostacolo nell'ambito della procedura di gara d'appalto che avrebbe un impatto sui costi dell'appalto di gestione.
Infine, sempre per quanto riguarda il dimensionamento della flotta di materiale rotabile dell'Ile-de-France, sembra che la possibilità di ricorrere a società di noleggio di materiale rotabile o a operatori in grado di noleggiare tale materiale rotabile sia una soluzione particolarmente restrittiva e difficile da mettere in atto, in quanto implicherebbe necessariamente l'intervento di più società di noleggio o di operatori al fine di ricostituire integralmente una flotta di materiale rotabile in grado di garantire l'offerta di servizi, a condizione che sia compatibile con le specificità della rete dell'Ile-de-France.
c- L'uso di un ROSCO
Lo stesso vale per l'ipotesi di ricorrere a una ROSCO nella misura in cui una siffatta struttura di cooperazione tra le autorità organizzatrici al fine di acquisire o gestire la flotta di materiale rotabile non esiste ancora in Francia.
Pertanto, se è vero che l'opportunità di utilizzare una ROSCO può legittimamente presentarsi, ciò non toglie che la creazione e la messa in funzione di una siffatta struttura potrebbero richiedere diversi anni, cosicché, allo stato attuale, tenuto conto dei vincoli di calendario imposti dall'apertura alla concorrenza, non sembra possibile ricorrere a una siffatta entità.
In queste condizioni, la soluzione ricercata è quella di trasferire la proprietà del materiale rotabile all'Ile-de-France Mobilités, conformemente al meccanismo previsto dalla legge per un nuovo patto ferroviario, per poi metterlo a disposizione del nuovo operatore ferroviario.
[1] REGOLAMENTO (UE) 2016/2338 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, del 14 dicembre 2016, che modifica il regolamento (CE) n. 1370/2007 per quanto riguarda l'apertura del mercato dei servizi di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia
[2] REGOLAMENTO (CE) N. 1370/2007 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 del Consiglio.
[3] Parere n. 2018-079 del 15 novembre 2018 sul progetto di ordinanza contenente varie disposizioni relative alla gestione dell'infrastruttura ferroviaria e all'apertura alla concorrenza dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri
[4] CGUE, 10 ottobre 1973, Fratelli Variola S.p.A. c. Amministrazione delle Finanze.
[5] Legge n. 2018-515 del 27 giugno 2018 per un nuovo patto ferroviario
[6] Legge n. 82-1153 del 30 dicembre 1982 sull'orientamento del trasporto terrestre
[7] I servizi di trasporto passeggeri convenzionati comprendono attività che ricevono un sostegno finanziario dalle autorità organizzatrici dei trasporti: treni TER finanziati dalle regioni, Transiliens dall'Île-de-France Mobilités e Intercités dallo Stato.
[8] Ivi.
[9] Cfr. Appendice 1
[10] Legge n. 2018-515 del 27 giugno 2018 per un nuovo patto ferroviario
[11] Ordinanza n. 2019-552 del 3 giugno 2019 recante varie disposizioni relative al gruppo SNCF
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Appendice 1: Organico previsto per i diversi tipi di materiale rotabile nel 2024
Tipo di materiale rotabile | Riga di assegnazione | Organico previsto all'inizio del 2024
MI2N | RER E | 53
Z2N | Linee RER C, RER D, P e U | 336
RER NG | RER D, RER E | 80
REGIO2N | RER D, linee P e N | 145
NAT | Linee H, K, P, L e J | 346
Dualis | Linee P, T4, T11, T12, T13 | 75
AGC | Linea P | 13
Il numero di personale presentato è stimato e può essere soggetto a contingenze in vista delle operazioni di ristrutturazione o acquisizione in corso.