Nell'ambito dei lavori preparatori, IDFM ha l'obbligo di applicare le disposizioni dell'articolo 5 bis del regolamento europeo n. 2016/2338 del 14 dicembre 2016 55 [1] sul materiale rotabile ferroviario integrato nel cosiddetto regolamento OSP [2].
Tali disposizioni prevedono che:
«1. In previsione dell'avvio di una procedura di gara, le autorità competenti valutano l'opportunità di adottare misure volte a garantire un accesso effettivo e non discriminatorio al materiale rotabile idoneo. Tale valutazione tiene conto della presenza sul mercato rilevante di società di leasing di materiale rotabile o di altri operatori del mercato che offrono il leasing di materiale rotabile. La relazione di valutazione è resa pubblica.
2. Le autorità competenti possono decidere, conformemente al loro diritto nazionale e nel rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato, di adottare misure adeguate per garantire un accesso effettivo e non discriminatorio a materiale rotabile idoneo. Tali misure possono comprendere:
a) l'acquisto da parte dell'autorità competente di materiale rotabile utilizzato per l'esecuzione del contratto di servizio pubblico al fine di metterlo a disposizione dell'operatore di servizio pubblico selezionato al prezzo di mercato o nell'ambito del contratto di servizio pubblico a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), dell'articolo 6; se del caso, l'allegato;
b) la fornitura, da parte dell'autorità competente, di una garanzia per il finanziamento del materiale rotabile utilizzato per l'esecuzione del contratto di servizio pubblico al prezzo di mercato o nell'ambito del contratto di servizio pubblico a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), dell'articolo 6 e, se del caso, dell'allegato, compresa una garanzia a copertura del rischio di valore residuo;
c) l'impegno assunto dall'autorità competente nel contratto di servizio pubblico di riprendere il materiale rotabile al prezzo di mercato e a condizioni finanziarie predefinite alla fine del contratto; oppure
d) cooperazione con altre autorità competenti al fine di disporre di un parco rotabile più ampio.
3. Se il materiale rotabile è messo a disposizione di un nuovo operatore di trasporto pubblico, l'autorità competente include nei documenti di gara tutte le informazioni di cui dispone sui costi di manutenzione del materiale rotabile e sulle condizioni fisiche del materiale rotabile ».
A tal riguardo, ne consegue che le autorità organizzatrici dei servizi pubblici regionali di trasporto ferroviario di passeggeri sono tenute a presentare, prima dell'avvio della procedura di gara per la prestazione di tali servizi, una relazione di valutazione delle condizioni di accesso al materiale rotabile dei potenziali futuri candidati.
Tale obbligo è stato ricordato dall'Autorità di regolamentazione dei trasporti (ART) nel suo parere del 15 novembre 2018 [3]. Essa ha precisato che gli investimenti necessari per l'acquisto e la manutenzione del materiale rotabile, a causa del loro livello e della loro irrecuperabilità, possono costituire ostacoli all'ingresso nel mercato dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri oggetto di una convenzione.
Pertanto, l'ART ha sottolineato l'importanza di produrre e pubblicare tale rapporto.
Va inoltre notato che l'esecuzione di tale valutazione è un obbligo immediato dal 14 dicembre 2016. Si ricorda che, conformemente all'articolo 288 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e conformemente alla giurisprudenza costante [4], il regolamento di applicazione generale è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
Tuttavia, tale valutazione può essere qualificata come un obbligo recente poiché, poiché non tutti gli Stati membri si trovano nella stessa fase di anticipo dell'apertura alla concorrenza dei loro servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri, non vi sono, a nostra conoscenza, altri esempi di pubblicazione di una relazione di valutazione di questo tipo nell'Unione europea.
È in questo contesto che la presente relazione si inserisce e che è destinata ad essere ampiamente pubblicizzata sia sul sito web Ile-de-France Mobilités, accessibile a tutti, sia attraverso il bando di gara pubblico (AAPC) al fine di portare all'attenzione dei candidati la valutazione effettuata dall'autorità organizzatrice sull'accesso al materiale rotabile.
Va notato che il problema dei treni di amianto non è dettagliato in questa analisi. Sono in corso studi per queste flotte ferroviarie e saranno oggetto di un'analisi specifica in considerazione delle loro caratteristiche particolari.
I – Cenni storici e contestuali
I.1 Il quadro generale
In vista dell'apertura alla concorrenza del trasporto ferroviario di passeggeri, sancita dal quarto pacchetto ferroviario e recepita nel diritto nazionale dalla legge per un nuovo patto ferroviario [5], le autorità organizzatrici interessate stanno esaminando da diversi mesi le modalità di preparazione della procedura di gara.
In effetti, la legge sull'organizzazione dei trasporti terrestri (LOTI) del 1982 [6] ha confermato lo status monopolistico della SNCF qualificandola come l'unica impresa in grado di fornire servizi ferroviari nazionali di trasporto passeggeri.
Di conseguenza, i servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri sono oggetto di un accordo [7] con la SNCF.
Tenuto conto delle prospettive di apertura del mercato dei servizi ferroviari, le autorità organizzatrici interessate preparano la gara d'appalto per i servizi pubblici di trasporto passeggeri da esse organizzati.
È il caso delle regioni e dell'Ile-de-France Mobilités nella regione Ile-de-France, ora autorità organizzatrici della mobilità, che forniscono servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri di interesse regionale.
Per quanto riguarda, più in particolare, Ile-de-France Mobilités, occorre rilevare che, conformemente all'articolo L. 1241-1 del codice dei trasporti, essa è l'autorità competente, in particolare, ad organizzare servizi regolari di trasporto pubblico di passeggeri, compreso il trasporto ferroviario.
In questo contesto, SNCF Voyageurs gode di diritti esclusivi sul territorio dell'Ile-de-France che saranno presto messi in discussione in considerazione del calendario per l'apertura alla concorrenza fissato dalla legge per un nuovo patto ferroviario [8] e codificato nell'articolo L. 1241-7-1 del codice dei trasporti.
Tale articolo prevede quanto segue:
"I.- Per i servizi di trasporto ferroviario di passeggeri di cui all'articolo L. 1241-1 creati tra il 3 dicembre 2019 e il 24 dicembre 2023, Ile-de-France Mobilités può, in deroga all'articolo L. 2141-1:
1° fornire direttamente tali servizi o aggiudicare contratti di servizio pubblico relativi a tali servizi alle condizioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 del Consiglio;
2° Aggiudicare contratti di servizio pubblico relativi a tali servizi previa pubblicità e concorrenza.
Qualsiasi accordo concluso tra Ile-de-France Mobilités e SNCF Voyageurs prima del 25 dicembre 2023 ai sensi dell'articolo L. 2141-1 continua fino al termine che ha fissato, la sua durata non può superare i dieci anni.
II.- L'esecuzione dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri di cui all'articolo L. 1241-1 creati prima del 3 dicembre 2019 continua nel quadro degli accordi in vigore e in conformità con le norme applicabili a tale data.
Termina:
1 ° Per i servizi di trasporto ferroviario che non fanno parte della rete espressa regionale, a una data fissata con decisione di Ile-de-France Mobilités, tra il 1° gennaio 2023 e il 31 dicembre 2032;
2 ° Per i servizi di trasporto ferroviario che fanno parte della rete espressa regionale, ad eccezione dei servizi di trasporto ferroviario che utilizzano per parte del loro percorso le stesse linee dei servizi di trasporto guidato di cui al 3 ° di II dell'articolo L. 1241-6, a una data fissata con decisione di Ile-de-France Mobilités, tra il 1 ° gennaio 2033 e la data menzionata nello stesso 3 °;
3 ° In deroga al 2 ° del presente II, per i servizi di cui allo stesso 2 ° operati su linee la cui infrastruttura è stata estesa messa in servizio dal 1 ° gennaio 2018, a una data fissata con decisione di Ile-de-France Mobilités, tra il 1 ° gennaio 2025 e la data di cui al 3 ° di II dell'articolo L. 1241-6;
4 ° Per i servizi di trasporto ferroviario che fanno parte della rete espressa regionale che utilizzano per una parte del loro percorso le stesse linee dei servizi di trasporto guidato di cui al 3 ° di II dell'articolo L. 1241-6, alla data menzionata nello stesso 3 ».
A tale riguardo, occorre rilevare che la messa in discussione dei diritti esclusivi di cui gode attualmente la SNCF Voyageurs per la gestione di servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri nell'Ile-de-France comporterà numerose conseguenze operative e pratiche, tenuto conto delle relazioni contrattuali e finanziarie tra l'autorità organizzatrice e il vettore.
In effetti, Ile-de-France Mobilités, come tutte le altre autorità organizzatrici regionali, assegna contributi pubblici a SNCF Voyageurs in tre aree:
- una sovvenzione al funzionamento;
- Compensazione delle tariffe sociali;
- Una sovvenzione all'investimento per il materiale rotabile.
Pertanto, al fine di valutare le modalità di accesso al materiale rotabile per i potenziali candidati alla procedura di gara per la gestione delle linee di trasporto ferroviario di passeggeri nell'Ile-de-France, è innanzitutto necessario ricordare le modalità di acquisizione, finanziamento e assegnazione di tale materiale rotabile prima di menzionare la specificità del parco rotabile sul territorio dell'Ile-de-France.
I.2- Acquisizione e finanziamento del materiale rotabile
Finora, gli ordini di materiale rotabile sono stati effettuati attraverso contratti nazionali conclusi da SNCF Voyageurs, un operatore ferroviario, e dai produttori di materiale rotabile.
Per quanto riguarda più in particolare la regione Ile-de-France, SNCF Voyageurs effettua ordini specifici in considerazione delle particolarità del parco rotabile.
L'acquisizione dei treni dell'Ile-de-France, finanziata da IDFM, avviene nell'ambito di contratti dedicati all'attività Transilien o nell'ambito di contratti nazionali conclusi tra SNCF Voyageurs, l'operatore ferroviario e il costruttore. Esso consente nuovi ordini di materiale rotabile alle condizioni ivi previste (attivazione di tranche, ecc.).
Sembra quindi che la SNCF Voyageurs definisca le specifiche tecniche, redatte sulla base di un'espressione delle esigenze da parte dell'IDFM, ordini il materiale rotabile attraverso il contratto di acquisto da un costruttore, garantisca il controllo e l'esecuzione del contratto, riceva i convogli e ne sia quindi in definitiva proprietaria.
Gli accordi di finanziamento sono conclusi tra IDFM e SNCF Voyageurs, che è designata come amministrazione aggiudicatrice per l'acquisizione di materiale rotabile.
Da diversi anni, le sovvenzioni versate da Ile-de-France Mobilités coprono interamente i costi di acquisto dei treni. In precedenza, l'acquisto del materiale rotabile era finanziato dall'Ile-de-France Mobilités, in parte mediante sovvenzioni, e in parte dall'operatore ferroviario, tenuto conto della sua capacità di finanziamento liberata dal contratto di esercizio che lo vincolava all'autorità organizzatrice.
Una volta consegnato, il materiale rotabile viene utilizzato per l'esercizio di una linea secondo i termini del contratto di esercizio concluso tra Ile-de-France Mobilités e SNCF Voyageurs.
I.3- La specificità del materiale rotabile nell'Ile-de-France
Nel 2009, il Consiglio di amministrazione dello STIF ha adottato un piano generale del materiale rotabile ferroviario (SDMR) che definisce le traiettorie di sviluppo della flotta entro il 2040.
Nel 2016, con delibera del Consiglio di amministrazione del 30 marzo 2016, Ile-de-France Mobilités ha deciso di lanciare un'ambiziosa politica di accelerazione del rinnovo e del rinnovamento del materiale rotabile nell'Ile-de-France al fine di ringiovanire significativamente l'attuale flotta entro il 2021 e oltre.
Questo vasto piano di investimenti riguarda anche l'adeguamento delle infrastrutture e degli impianti di manutenzione necessari per l'utilizzo di nuovi treni e l'ammodernamento dello strumento industriale. Le specificità della rete ferroviaria nell'Ile-de-France (altezze e lunghezze dei marciapiedi, scartamenti delle gallerie, dimensionamento elettrico), le elevate esigenze di carico dei treni e una ricerca di omogeneizzazione della flotta fanno sì che molte serie di treni abbiano un design dedicato all'Ile de France.
Nel 2016, 13 diverse serie di materiale rotabile circolante sulle linee Transilien e RER sono state identificate nella forza lavoro degli operatori ferroviari nell'Ile-de-France.
Il dimensionamento del materiale rotabile nella regione Ile-de-France è apparso un criterio particolarmente importante da prendere in considerazione per coprire le esigenze di manutenzione e i pericoli dovuti a possibili incidenti durante il funzionamento, ma anche per produrre l'offerta di riferimento in condizioni ottimali.
Infatti, nel 2016, la flotta di materiale rotabile nella regione Ile-de-France era di circa 1.200 treni ferroviari. Ad oggi, è possibile effettuare una proiezione sul volume del materiale rotabile in relazione ai finanziamenti acquisiti [9].
Pertanto, a seguito della deliberazione del Consiglio di amministrazione dello STIF del 30 marzo 2016, gli operatori dei trasporti nella regione Ile-de-France hanno trasmesso scenari per l'evoluzione delle flotte di materiale rotabile comprendenti elementi tecnici, di calendario e finanziari con l'obiettivo di consentire il rinnovo della maggior parte del parco rotabile entro il 2021 e di adottare, Pertanto, tutte le decisioni che consentono l'attuazione di questi scenari.
È in questo contesto che, con delibera del 13 luglio 2016, lo STIF ha approvato le operazioni di investimento che devono essere avviate dagli operatori per rinnovare il materiale rotabile sulle linee della rete Transilien e sulle linee A e B cogestite da SNCF-Mobilités e RATP.
II – Misure adeguate per garantire un accesso effettivo e non discriminatorio al materiale rotabile
II.1-Le misure proposte dal regolamento OSP
Alla luce di quanto precede, al fine di garantire un accesso effettivo e non discriminatorio al materiale rotabile ed evitare di restringere la libera concorrenza tra i vettori che possono richiedere la procedura di gara per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario pubblico regionale di passeggeri, l'articolo 5 bis del regolamento europeo noto come OSP propone l'attuazione di diverse misure che possono essere così riassunte:
- L'acquisto del materiale rotabile da parte dell'autorità organizzatrice dei trasporti, che poi lo mette a disposizione dell'operatore del trasporto pubblico;
- l'acquisto di materiale rotabile da parte dell'operatore del trasporto pubblico con l'aiuto di una garanzia finanziaria dell'autorità organizzatrice dei trasporti;
- L'acquisto del materiale rotabile da parte dell'operatore del trasporto pubblico a condizione che l'autorità organizzatrice dei trasporti riprenda in consegna al termine del contratto di esercizio al prezzo di mercato;
- Cooperazione tra più autorità organizzatrici dei trasporti, che può assumere la forma della costituzione di un ROSCO per acquisire e/o gestire la flotta di materiale rotabile e metterla in comune.
Lo scopo della relazione di valutazione è quindi quello di analizzare, alla luce del contesto nazionale e dell'arsenale legislativo, le misure appropriate da attuare per facilitare l'accesso al materiale rotabile per gli operatori dei trasporti in condizioni non discriminatorie e nel rispetto del principio della libera concorrenza.
II.2-La misura la cui attuazione è facilitata dal legislatore
Tuttavia, tenuto conto del contesto storico e degli attuali metodi di acquisizione, detenzione e assegnazione del materiale rotabile sopra descritti, sembra che, tra le varie misure che possono essere messe in atto, una debba essere ampiamente privilegiata.
Tanto più che la sua attuazione sembra essere ampiamente facilitata dalla legge per un nuovo patto ferroviario [10].
Infatti, nella sua ultima versione, modificata dall'ordinanza del 3 giugno 2019 [11], l'articolo 21 della legge per un nuovo patto ferroviario prevede che il materiale rotabile utilizzatodall'operatore ferroviario, nell'ambito dei compiti operativi ad esso affidati, sia trasferito all'autorità organizzatrice interessata, su sua richiesta ed entro un termine ragionevole da essa fissato.
Tale trasferimento è effettuato in cambio del pagamento da parte dell'autorità organizzatrice di un'indennità corrispondente al valore contabile netto, al netto di tutte le sovvenzioni ricevute.
Pertanto, ne consegue che tutto il materiale rotabile utilizzato dalla SNCF Voyageurs nell'ambito dell'esecuzione del suo contratto di esercizio di servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri sulla rete ferroviaria nazionale può essere oggetto di un siffatto trasferimento di proprietà su semplice richiesta dell'autorità organizzatrice interessata.
II.3-L'opportunità di attuare altre misure
a- Smantellamento
Nel caso in cui l'autorità organizzatrice non chieda il trasferimento della proprietà del materiale rotabile interessato, l'articolo 21 prevede che debba finanziarne lo smantellamento.
Alla luce della formulazione adottata dall'articolo 21 per un nuovo patto ferroviario, risulta che, in mancanza di una richiesta di trasferimento della proprietà del materiale rotabile, l'autorità organizzatrice deve sostenere "i costi di smantellamento del materiale rotabile che non riprende in proporzione alla durata di utilizzo di tale materiale rotabile nell'ambito dei contratti di servizio pubblico di sua competenza, previa deduzione degli accantonamenti che gli sarebbero già stati fatturati".
Tuttavia, poiché il parco è stato recentemente rinnovato, tale opzione non è appropriata per l'autorità organizzatrice dal punto di vista organizzativo, giuridico e finanziario.
In effetti, ciò porterebbe allo smantellamento dei treni adattati alla rete Ile-de-France e al fatto che Ile-de-France Mobilités ha sovvenzionato, talvolta di recente, l'acquisto di materiale rotabile finanziando anche i costi di smantellamento di questo stesso materiale rotabile, il che costituirebbe una falsa manovra economica.
Inoltre, se Ile-de-France Mobilités dovesse smantellare il materiale rotabile, si dovrebbe trovare una soluzione alternativa in modo che il futuro operatore ferroviario disponga del materiale rotabile appropriato e determinare le modalità di acquisizione e finanziamento del materiale rotabile che sarebbero necessarie per gestire le linee ferroviarie di trasporto passeggeri aperte alla concorrenza.
b- L'acquisto di materiale rotabile da parte dell'operatore ferroviario
In tal caso, si sarebbe potuto prevedere di esigere che il nuovo operatore ferroviario acquisisse il materiale rotabile necessario per l'esercizio delle linee, a condizione che l'Ile-de-France Mobilités fosse rilevata alla fine del contratto di esercizio e al prezzo di mercato.
Tuttavia, come spiegato in precedenza, tenuto conto delle dimensioni specifiche del parco rotabile nella regione Ile-de-France e del recente rinnovo di tale flotta, sembra che l'acquisizione completa di tale parco macchine da parte del nuovo gestore appaia irrealistica e molto costosa.
Tale costo di acquisto è idoneo a costituire un ostacolo nell'ambito della procedura di gara, che si ripercuoterebbe sui costi del contratto di gestione.
Infine, sempre per quanto riguarda il dimensionamento del parco rotabile dell'Ile-de-France, sembra che la possibilità di ricorrere a società di leasing di materiale rotabile o a soggetti in grado di noleggiare tale materiale rotabile sia una soluzione particolarmente restrittiva e difficile da attuare, in quanto implicherebbe necessariamente l'utilizzo di più società o operatori di noleggio al fine di ricostituire completamente una flotta di materiale rotabile in grado di garantire in modo ottimale l'offerta di servizi, a condizione che sia ben compatibile con le specificità della rete Ile-de-France.
c- L'uso di un ROSCO
Lo stesso vale per l'ipotesi di ricorrere a un ROSCO in quanto una siffatta struttura di cooperazione tra le autorità organizzatrici al fine di acquisire o gestire il parco rotabile non esiste ancora in Francia.
Pertanto, sebbene possa legittimamente sorgere l'opportunità di ricorrere ad un ROSCO, resta il fatto che la creazione e la messa in servizio di una siffatta struttura potrebbero richiedere diversi anni, cosicché, allo stato attuale, tenuto conto dei vincoli di calendario imposti dall'apertura alla concorrenza, non sembra possibile ricorrere ad un siffatto ente.
In tali circostanze, la soluzione mirata è quella del trasferimento della proprietà del materiale rotabile a Ile-de-France Mobilités, conformemente al meccanismo previsto dalla legge per un nuovo patto ferroviario, quindi della messa a disposizione del nuovo operatore ferroviario.
[1] REGOLAMENTO (UE) 2016/2338 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, del 14 dicembre 2016, che modifica il regolamento (CE) n. 1370/2007 per quanto riguarda l'apertura del mercato dei servizi di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia.
[2] REGOLAMENTO (CE) N. 1370/2007 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 del Consiglio.
[3] Parere n. 2018-079 del 15 novembre 2018 sul progetto di ordinanza contenente varie disposizioni relative alla gestione dell'infrastruttura ferroviaria e all'apertura alla concorrenza dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri
[4] CGUE, 10 ottobre 1973, Fratelli Variola S.p.A. contro Amministrazione Finanziaria Italiana.
[5] Legge n. 2018-515 del 27 giugno 2018 per un nuovo patto ferroviario
[6] Legge n. 82-1153 del 30 dicembre 1982 sull'orientamento dei trasporti terrestri
[7] I servizi passeggeri in convenzione comprendono attività che ricevono sostegno finanziario dalle autorità dei trasporti: TER finanziato dalle regioni, Transiliens da Île-de-France Mobilités e Intercité dallo Stato.
[8] Ibidem.
[9] Cfr. allegato 1.
[10] Legge n. 2018-515 del 27 giugno 2018 per un nuovo patto ferroviario.
[11] Ordinanza n. 2019-552 del 3 giugno 2019 contenente varie disposizioni relative al gruppo SNCF
***
Allegato 1: Popolazione prevista dei diversi tipi di materiale rotabile nel 2024
Tipo di materiale rotabile | Linea di assegnazione | Organico previsto all'inizio del 2024
MI2N | RER E | 53
Z2N | RER C, RER D, P e U linee | 336
RER NG | RER D, RER E | 80
REGIO2N | RER D, linee P e N | 145
NAT | Linee H, K, P, L e J | 346
Dualis | Linee P, T4, T11, T12, T13 | 75
MCO | Linea P | 13
I numeri presentati sono stimati e possono essere soggetti a incertezze date le operazioni di ristrutturazione o acquisizione in corso.