Mise en concurrence des lignes du réseau ferroviaire de transport de voyageurs - Rapport d’évaluation des conditions d’accès au matériel roulant des futurs potentiels candidats

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Dans le cadre des travaux préparatoires, IDFM a l’obligation d’appliquer les dispositions de l’article 5 bis du règlement européen n°2016/2338 du 14 décembre 2016 55 [1] relatif au matériel roulant ferroviaire intégré au règlement dit OSP [2].

Ces dispositions prévoient que :

« 1. En prévision du lancement d'une procédure de mise en concurrence, les autorités compétentes évaluent s'il convient de prendre des mesures pour garantir un accès effectif et non discriminatoire à du matériel roulant adapté. Cette évaluation tient compte de la présence, sur le marché concerné, de sociétés de location de matériel roulant ou d'autres acteurs du marché proposant la location de matériel roulant. Le rapport d'évaluation est rendu public.

2. Les autorités compétentes peuvent décider, conformément à leur droit national et dans le respect des règles relatives aux aides d'État, de prendre des mesures appropriées pour garantir un accès effectif et non discriminatoire à du matériel roulant adapté. Parmi ces mesures peuvent figurer :

a) l'acquisition par l'autorité compétente de matériel roulant utilisé aux fins de l'exécution du contrat de service public en vue de le mettre à la disposition de l'opérateur de service public retenu au prix du marché ou dans le cadre du contrat de service public en application de l'article 4, paragraphe 1, point b), de l'article 6 et, le cas échéant, de l'annexe ;

b) la fourniture par l'autorité compétente d'une garantie pour le financement du matériel roulant utilisé pour l'exécution du contrat de service public au prix du marché ou dans le cadre du contrat de service public en application de l'article 4, paragraphe 1, point b), de l'article 6 et, le cas échéant, de l'annexe, y compris une garantie couvrant le risque lié à la valeur résiduelle ;

c) un engagement pris par l'autorité compétente dans le contrat de service public de reprendre le matériel roulant au prix du marché et à des conditions financières prédéfinies à la fin du contrat ; ou

d) une coopération avec d'autres autorités compétentes afin de disposer d'un plus large parc de matériel roulant.

3. Si le matériel roulant est mis à la disposition d'un nouvel opérateur de transport public, l'autorité compétente inclut dans les documents de mise en concurrence toutes les informations dont elle dispose sur le coût de l'entretien du matériel roulant et sur l'état matériel de ce dernier ».

A cet égard, il en ressort que les autorités organisatrices de services publics de transport ferroviaire régionaux de voyageurs se voient mettre à leur charge une obligation de produire, en amont du lancement de la procédure de mise en concurrence de l’exploitation de ces services, un rapport d’évaluation des conditions d’accès au matériel roulant des futurs potentiels candidats.

Cette obligation a été rappelée par l’Autorité de régulation des transports (ART) dans son avis du 15 novembre 2018 [3]. En effet, elle a indiqué que les investissements nécessaires à l'acquisition et à la maintenance du matériel roulant, en raison de leurs niveaux et de leur caractère irrécupérable, peuvent constituer des barrières à l'entrée pour l'accès au marché des services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés.

Partant, l’ART a souligné l’importance de la réalisation et de la publication d’un tel rapport. 

On notera encore que la réalisation d’une telle évaluation est une obligation qui s’impose de façon immédiate depuis le 14 décembre 2016. En effet, pour mémoire, conformément à l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et en application de la jurisprudence constante [4], le règlement de portée générale est directement applicable dans tout état membre.

Néanmoins, une telle évaluation peut être qualifiée d’obligation récente dans la mesure où, tous les états membres n’étant pas au même stade d’avance de l’ouverture à la concurrence de leurs services publics de transports ferroviaires de voyageurs, il n’y a pas, à notre connaissance, d’autres exemples, de publication d’un rapport d’évaluation de ce type dans l’Union Européenne.

C’est dans ce cadre que le présent rapport s’inscrit et qu’il a vocation à faire l’objet d’une large publicité aussi bien sur le site internet d’Ile-de-France Mobilités, accessible à tous, que par le biais de l’avis d’appel public à la concurrence (AAPC) afin de porter à la connaissance des candidats l’évaluation menée par l’autorité organisatrice sur l’accès du matériel roulant.

Il est à noter que la problématique des trains amiantés n’est pas détaillée dans cette analyse. Des études sont en cours pour ces parcs de trains et feront l’objet d’une analyse spécifique compte tenu de leurs caractéristiques particulières.

I – Rappel historique et contextuel

I.1 Le cadre général

En vue de l’ouverture à la concurrence des transports ferroviaires de voyageurs, actée par le quatrième paquet ferroviaire et transposée en droit interne par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire [5], une réflexion sur les modalités de préparation de la procédure de mise en concurrence est engagée depuis plusieurs mois par les autorités organisatrices concernées.

En effet, la loi portant organisation des transports intérieurs (LOTI) de 1982 [6] a entériné le statut monopolistique de la SNCF en la qualifiant de seule entreprise à pouvoir fournir des services ferroviaires de transport intérieur de voyageurs.

Partant, les services publics de transport ferroviaire de voyageurs sont conventionnés [7] avec la SNCF.

Eu égard aux perspectives d’ouverture du marché des services ferroviaires, les autorités organisatrices concernées préparent la mise en concurrence des services publics de transport de voyageurs dont ils assurent l’organisation.

Tel est le cas des régions et d’Ile-de-France Mobilités sur le territoire francilien, désormais autorités organisatrices de la mobilité, qui assurent les services publics de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional.

S’agissant plus particulièrement d’Ile-de-France Mobilités, il convient d’indiquer que, conformément à l’article L. 1241-1 du Code des transports, elle est l’autorité compétente notamment pour organiser des services réguliers de transport public de personnes, en ce comprenant les transports ferroviaires.

Dans ce cadre, SNCF Voyageurs jouit de droits exclusifs sur le territoire francilien qui seront prochainement remis en cause au regard du calendrier d’ouverture à la concurrence qui a été fixée par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire [8] et codifiée à l’article L. 1241-7-1 du Code des transports.

Cet article prévoit que :

« I.- Pour les services de transport ferroviaire de voyageurs mentionnés à l'article L. 1241-1  créés entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023, Ile-de-France Mobilités peut, par dérogation à l'article L. 2141-1 :

1° Fournir lui-même ces services ou attribuer des contrats de service public relatifs à ces services dans les conditions prévues au 2 de l'article 5 du règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil ;

2° Attribuer des contrats de service public relatifs à ces services après publicité et mise en concurrence.

Toute convention conclue entre Ile-de-France Mobilités et SNCF Voyageurs avant le 25 décembre 2023 en application de l'article L. 2141-1 se poursuit jusqu'au terme qu'elle a fixé, sa durée ne pouvant excéder dix ans.

II.- L'exécution des services de transport ferroviaire de voyageurs mentionnés à l'article L. 1241-1 créés avant le 3 décembre 2019 se poursuit dans le cadre des conventions en cours et conformément aux règles applicables à cette date.

Elle se termine : 

1° Pour les services de transport ferroviaire qui ne font pas partie du réseau express régional, à une date fixée par décision d'Ile-de-France Mobilités, comprise entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2032 ;

2° Pour les services de transport ferroviaire qui font partie du réseau express régional, à l'exception des services de transport ferroviaire empruntant pour une partie de leur parcours les mêmes lignes que les services de transport guidé mentionnés au 3° du II de l'article L. 1241-6 , à une date fixée par décision d'Ile-de-France Mobilités, comprise entre le 1er janvier 2033 et la date mentionnée au même 3° ;

3° Par dérogation au 2° du présent II, pour les services mentionnés au même 2° opérés sur des lignes dont l'infrastructure a fait l'objet d'une extension mise en service à compter du 1er janvier 2018, à une date fixée par décision d'Ile-de-France Mobilités, comprise entre le 1er janvier 2025 et la date mentionnée au 3° du II de l'article L. 1241-6 ;

4° Pour les services de transport ferroviaire qui font partie du réseau express régional empruntant pour une partie de leur parcours les mêmes lignes que les services de transport guidé mentionnés au 3° du II de l'article L. 1241-6, à la date mentionnée au même 3 ».

A cet égard, notons que la remise en cause des droits exclusifs dont jouit actuellement SNCF Voyageurs pour exploiter les services publics de transport ferroviaire de voyageurs en Ile-de-France emportera de nombreuses conséquences opérationnelles et pratiques compte tenu des relations contractuelles et financières entretenues entre l’autorité organisatrice et le transporteur.

En effet, Ile-de-France Mobilités, comme toutes les autres autorités organisatrices régionales, alloue notamment des contributions publiques à SNCF Voyageurs dans trois domaines :

  • Une subvention d’exploitation ;
  • La compensation des tarifs sociaux ;
  • Une subvention d’investissement pour le matériel roulant.

Ainsi, afin d’évaluer les modalités d’accès au matériel roulant pour les potentiels candidats à la procédure de mise en concurrence de l’exploitation des lignes de transport ferroviaire de voyageurs en Ile-de-France, il convient tout d’abord de rappeler les modalités d’acquisition, de financement et d’affectation de ce matériel roulant avant d’évoquer la spécificité du parc de matériel roulant sur le territoire francilien.

I.2- L’Acquisition et le financement du matériel roulant

Jusqu’à présent, les commandes de matériel roulant sont passées par le biais de marchés nationaux conclus par SNCF Voyageurs, exploitant ferroviaire, et les constructeurs de matériels roulants.

S’agissant plus particulièrement de l’Ile-de-France, des commandes spécifiques sont passées par SNCF Voyageurs au regard des particularités du parc de matériel roulant.

L’acquisition des trains franciliens, financée par IDFM, s’opère soit dans le cadre de marchés dédiés à l’activité Transilien soit dans le cadre de marchés nationaux conclus entre SNCF Voyageurs, l’exploitant ferroviaire, et le constructeur. Il permet de nouvelles commandes de matériel roulant dans les conditions qui y sont prévues (activation de tranches…).

Il apparait donc que SNCF Voyageurs définit le cahier des charges technique, établi sur la base d’une expression des besoins par IDFM, commande le matériel roulant par le biais du marché d’acquisition auprès d’un constructeur, assure le suivi et l’exécution du marché, réceptionne les rames et en est ainsi, in fine, propriétaire.

Des conventions de financement sont passées entre IDFM et SNCF Voyageurs, qui est désigné maitre d’ouvrage des opérations d’acquisition du matériel roulant.

Depuis plusieurs années les subventions versées par Ile-de-France Mobilités couvrent en totalité le coût d’acquisition des rames. Auparavant, l’acquisition du matériel roulant était financée par Ile-de-France Mobilités, pour partie par des subventions, et pour partie par l’exploitant ferroviaire, eu égard à ses capacités de financement dégagées par le contrat d’exploitation le liant à l’autorité organisatrice.

Une fois le matériel roulant livré, celui-ci est affecté à l’exploitation d’une ligne selon les termes du contrat d’exploitation conclu entre Ile-de-France Mobilités et SNCF Voyageurs.

I.3- La spécificité du matériel roulant en Ile-de-France

Dès 2009, le conseil d’administration du STIF, a adopté un Schéma Directeur du Matériel Roulant (SDMR) ferroviaire définissant les trajectoires de développement du parc d’ici 2040.

En 2016, par délibération du conseil d’administration du 30 mars 2016 Ile-de-France Mobilités a décidé de lancer une politique ambitieuse d’accélération du renouvellement et de rénovation des matériels roulants en Ile-de-France afin de rajeunir significativement le parc actuel d’ici 2021 et au-delà.

Ce vaste plan d’investissement porte également sur les adaptations des infrastructures et des installations de maintenance nécessaires à l’emploi de nouveaux trains et à la modernisation de l’outil industriel. Les spécificités du réseau ferroviaire en Ile-de-France (hauteurs et longueurs des quais, gabarits des tunnels, dimensionnement électrique), les besoins d’emport élevés des trains et une recherche d’homogénéisation de la flotte font que de nombreuses séries de trains ont une conception dédiée à l’Ile de France.

En 2016, 13 séries de matériels roulants différents circulant sur les lignes Transilien et RER ont été identifiées dans les effectifs des exploitants ferroviaires en Ile-de-France.

Le dimensionnement du matériel roulant sur le territoire francilien est apparu comme un critère particulièrement important à prendre en compte pour couvrir les besoins de maintenance et les aléas dus à d’éventuels incidents en exploitation mais aussi afin de produire l’offre de référence dans des conditions optimales.

En effet, en 2016, le parc de matériel roulant francilien était d’environ 1.200 rames ferroviaires. A date, une projection sur le volume du parc du matériel roulant peut être faite au regard des financements acquis [9].

Ainsi, à la suite de la délibération du conseil d’administration du STIF du 30 mars 2016, les opérateurs de transport du territoire francilien ont transmis des scénarii d’évolution des parcs de matériels roulants incluant des éléments techniques, calendaires et financiers avec pour objectifs de permettre le renouvellement de la majorité du parc de matériels roulants à l’horizon 2021 et de prendre, dès lors, l’ensemble des décisions permettant la mise en œuvre de ces scénarii.

C’est dans ce cadre que, par une délibération du 13 juillet 2016, le STIF a approuvé les opérations d’investissements à lancer par les opérateurs afin de renouveler le matériel roulant sur les lignes du réseau Transilien et les lignes A et B co-exploitées par SNCF-Mobilités et la RATP.

II – Les mesures appropriées pour garantir un accès effectif et non discriminatoire au matériel roulant

II.1-Les mesures proposées par le règlement OSP

Au regard de ce qui a été exposé supra, afin d’assurer un accès effectif et non discriminatoire au matériel roulant et d’éviter de restreindre la libre concurrence entre les transporteurs susceptibles de candidater à la procédure de mise en concurrence pour l’exploitation des services publics de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, l’article 5 bis du règlement européen dit OSP propose la mise en place de diverses mesures qui peuvent être résumées ainsi :

  • L’acquisition du matériel roulant par l’autorité organisatrice des transports qui le met ensuite à disposition de l’opérateur de transport public ;
  • L’acquisition du matériel roulant par l’opérateur de transport public à l’aide d’une garantie financière de l’autorité organisatrice du transport ;
  • L’acquisition du matériel roulant par l’opérateur de transport public sous condition de reprise par l’autorité organisatrice de transport à la fin du contrat d’exploitation au prix du marché ;
  • Une coopération entre plusieurs autorités organisatrices de transport, qui peut se matérialiser par la constitution d’une ROSCO pour acquérir et/ou gérer le parc de matériel roulant et le mutualiser.

Le rapport d’évaluation a donc vocation à analyser, au regard du contexte national et de l’arsenal législatif, les mesures appropriées à mettre en œuvre afin de faciliter l’accès au matériel roulant au profit des opérateurs de transport dans des conditions non-discriminatoires et dans le respect du principe de libre concurrence.

II.2-La mesure dont la mise en œuvre est facilitée par le législateur  

Or, au regard du contexte historique et des modalités d’acquisition, de détention et d’affectation actuelles du matériel roulant exposés supra, il apparait que, parmi les différentes mesures susceptibles d’être mises en place, l’une doit être largement privilégiée.

Ce d’autant plus que sa mise en œuvre parait largement facilitée par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire [10].

En effet, dans sa dernière version, telle que modifiée par l’ordonnance du 3 juin 2019 [11], l’article 21 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit que les matériels roulants utiliséspar l’exploitant ferroviaire, dans le cadre des missions d’exploitation qui lui sont confiées, sont transférés à l’autorité organisatrice concernée, à sa demande et dans un délai raisonnable qu’elle fixe.

Ce transfert se fait en contrepartie du versement d’une indemnité par l’autorité organisatrice correspondant à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions perçues.

Partant, il en ressort que tous les matériels roulants utilisés par SNCF Voyageurs dans le cadre de l’exécution de son contrat d’exploitation des services publics de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau ferré national peuvent faire l’objet d’un tel transfert de propriété sur simple demande de l’autorité organisatrice concernée.

II.3-L’opportunité de mettre en œuvre d’autres mesures

a-     Le démantèlement

Dans l’option où l’autorité organisatrice ne solliciterait pas le transfert de propriété des matériels roulants concernés, l’article 21 prévoit qu’elle doive en financer le démantèlement. 

En effet, au regard de la formulation retenue de l’article 21 pour un nouveau pacte ferroviaire, il apparait que, à défaut de demander le transfert de propriété des matériels roulants, l’autorité organisatrice doit prendre « en charge les coûts de démantèlement des matériels roulants qu'elle ne reprend pas à proportion de la durée d'utilisation de ces matériels dans le cadre des contrats de service public de son ressort, déduction faite des provisions qui lui auraient été déjà facturées ».

Or, dans la mesure où le parc a été récemment renouvelé, une telle option est peu opportune pour l’autorité organisatrice d’un point de vue organisationnel, juridique et financier.

En effet, cela conduirait à démanteler des trains adaptés au réseau francilien et à ce que Ile-de-France Mobilités ait subventionné, parfois récemment, l’acquisition de matériel roulant tout en finançant aussi les coûts de démantèlement de ce même matériel roulant ce qui constituerait une fausse manœuvre économique.

En outre, si Ile-de-France Mobilités démantelait le matériel roulant, il faudrait alors trouver une solution alternative afin que le futur exploitant ferroviaire dispose du matériel roulant adéquat et déterminer les modalités d’acquisition et de financement du matériel roulant qui seraient nécessaires pour exploiter les lignes de transport ferroviaire de voyageurs ouvertes à la concurrence. 

b-     L’acquisition du matériel roulant par l’exploitant ferroviaire

Dans une telle hypothèse, il aurait pu être envisagé d’imposer au nouvel exploitant ferroviaire d’acquérir le matériel roulant nécessaire à l’exploitation des lignes sous condition de reprise par Ile-de-France Mobilités à la fin du contrat d’exploitation et au prix du marché.

Toutefois, ainsi qu’il l’a été exposé supra, compte tenu du dimensionnement spécifique du parc de matériel roulant sur le territoire francilien et du renouvellement récent de ce parc, il apparait que l’acquisition intégrale d’un tel parc de matériel par le nouvel exploitant apparait aussi bien irréaliste que très coûteuse.

Ce coût d’achat serait susceptible de constituer une barrière dans le cadre de la procédure de mise en concurrence qui se répercuterait sur les coûts du contrat d’exploitation.

Enfin, eu égard de nouveau au dimensionnement du parc francilien de matériel roulant, il semble que la possibilité de faire appel à des sociétés de location de matériel roulant ou à des acteurs en capacité de louer ce matériel roulant soit une solution particulièrement contraignante et difficile à mettre en place puisqu’elle impliquerait nécessairement de faire appel à plusieurs sociétés de locations ou acteurs afin de reconstituer intégralement un parc de matériel roulant susceptible d’assurer de façon optimale l’offre de service, sous réserve qu’il soit bien compatible avec les spécificités du réseau francilien.

c-      Le recours à une ROSCO

Il en va de même de l’hypothèse de recourir à une ROSCO dans la mesure où une telle structure de coopération entre autorités organisatrices afin d‘acquérir ou de gérer le parc de matériel roulant n’existe pas encore en France.

Ainsi, si l’opportunité de recourir à une ROSCO peut légitimement se poser, il n’en demeure pas moins que la création et la mise en service d’une telle structure pourrait prendre plusieurs années, de sorte que, en l’état, compte tenu des contraintes calendaires imposées par l’ouverture à la concurrence, il n’apparait pas possible de recourir à une telle entité.

Dans ces conditions, la solution visée est celle du transfert de propriété du matériel roulant à Ile-de-France Mobilités, conformément au dispositif prévu par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, puis d’une mise à disposition au profit du nouvel exploitant ferroviaire.

[1] RÈGLEMENT (UE) 2016/2338 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) no 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer

[2] RÈGLEMENT (CE) No 1370/2007 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil

[3] Avis n° 2018-079 du 15 novembre 2018 relatif au projet d’ordonnance portant diverses dispositions relatives à la gestion de l’infrastructure ferroviaire et à l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs

[4] CJUE, 10 octobre 1973, Fratelli Variola S.p.A. contre Administration des finances italienne.

[5] Loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire

[6] Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs

[7] Les services conventionnés de voyageurs regroupent les activités bénéficiant d’un soutien financier d’autorités organisatrices de transports : les TER financés par les régions, les Transiliens par Île-de-France Mobilités et les Intercités par l’État.

[8] Ibidem

[9] Cf. Annexe 1

[10] Loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire

[11] Ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF

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Annexe 1 : Effectifs prévisionnels des différents types de matériels roulants en 2024

Type de matériel roulant | Ligne d'affectation | Effectifs prévisionnels à début 2024

MI2N | RER E | 53

Z2N | RER C, RER D, lignes P et U | 336

RER NG | RER D, RER E | 80

REGIO2N | RER D, lignes P et N | 145

NAT | Lignes H, K, P, L et J | 346

Dualis | Lignes P, T4, T11, T12, T13 | 75

AGC | Ligne P | 13

Les effectifs présentés sont estimatifs et peuvent être soumis à des aléas compte tenu des opérations de rénovation ou d’acquisition en cours.