Como parte dos trabalhos preparatórios, o IDFM é obrigado a aplicar as disposições do Artigo 5 bis do Regulamento Europeu nº 2016/2338 de 14 de dezembro de 2016 55 [1] sobre material circulante ferroviário integrado ao Regulamento PSO [2].
Estas disposições prevêem que:
«1. Na perspetiva do lançamento de um procedimento de concurso, as autoridades competentes devem avaliar se devem ser tomadas medidas para garantir o acesso efetivo e não discriminatório ao material circulante adaptado. Esta avaliação deve ter em conta a presença no mercado relevante de empresas de locação financeira de material circulante ou de outros participantes no mercado que ofereçam a locação de material circulante. O relatório de avaliação é tornado público.
2. As autoridades competentes podem decidir, em conformidade com a sua legislação nacional e em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, tomar medidas adequadas para garantir o acesso efetivo e não discriminatório a material circulante adequado. Essas medidas podem incluir:
a) A aquisição, pela autoridade competente, de material circulante utilizado para a execução do contrato de serviço público, com vista à sua colocação à disposição do operador de serviço público seleccionado ao preço de mercado ou no âmbito do contrato de serviço público, nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 4.o do artigo 6.o; Se for caso disso, o anexo;
b) A prestação, pela autoridade competente, de uma garantia para o financiamento do material circulante utilizado para a execução do contrato de serviço público ao preço de mercado ou ao abrigo do contrato de serviço público, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do artigo 6.º e, se for caso disso, do anexo, incluindo uma garantia que cubra o risco de valor residual;
c) Um compromisso assumido pela autoridade competente no contrato de serviço público de retomar o material circulante ao preço de mercado e em condições financeiras predefinidas no final do contrato; ou
d) Cooperação com outras autoridades competentes, a fim de dispor de uma frota maior de material circulante.
3. Se o material circulante for colocado à disposição de um novo operador de transportes públicos, a autoridade competente deve incluir nos documentos do anúncio de concurso todas as informações de que disponha sobre os custos de manutenção do material circulante e sobre o estado físico do mesmo .»
A este respeito, daqui resulta que as autoridades que organizam os serviços regionais de transporte público ferroviário de passageiros são obrigadas a apresentar, antes do lançamento do concurso público para a exploração desses serviços, um relatório de avaliação das condições de acesso ao material circulante dos potenciais futuros candidatos.
Esta obrigação foi reiterada pela Autoridade Reguladora dos Transportes (ART) no seu parecer de 15 de novembro de 2018 [3]. Indicou que os investimentos necessários para a aquisição e manutenção do material circulante, devido aos seus níveis e ao seu carácter irrecuperável, podem constituir barreiras à entrada no mercado dos serviços de transporte ferroviário de passageiros convencionados.
Portanto, a ART enfatizou a importância de produzir e publicar tal relatório.
Importa igualmente salientar que a realização dessa avaliação é uma obrigação que foi imposta imediatamente desde 14 de dezembro de 2016. Com efeito, recorde-se que, nos termos do artigo 288.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e em aplicação da jurisprudência constante [4], a regulamentação de alcance geral é directamente aplicável em todos os Estados-Membros.
No entanto, essa avaliação pode ser descrita como uma obrigação recente, na medida em que, uma vez que nem todos os Estados-Membros se encontram na mesma fase de abertura à concorrência dos seus serviços públicos de transporte ferroviário de passageiros, não existem, tanto quanto sabemos, outros exemplos de publicação de um relatório de avaliação deste tipo na União Europeia.
É neste contexto que este relatório faz parte deste relatório e que se pretende que seja amplamente divulgado tanto no site da Ile-de-France Mobilités, acessível a todos, quanto por meio do edital de concurso público (AAPC), a fim de levar ao conhecimento dos candidatos a avaliação realizada pela autoridade organizadora sobre o acesso ao material rodante.
Deve-se notar que o problema dos trens de amianto não é detalhado nesta análise. Estão em curso estudos para estas frotas ferroviárias e serão objecto de uma análise específica tendo em conta as suas características particulares.
I – Antecedentes históricos e contextuais
I.1 O quadro geral
Tendo em vista a abertura do transporte ferroviário de passageiros à concorrência, tal como consagrada no quarto pacote ferroviário e transposta para o direito nacional pela lei relativa a um novo pacto ferroviário [5], as autoridades organizadoras em causa têm vindo a analisar os procedimentos de preparação do processo de concurso público há vários meses.
Com efeito, a lei relativa à organização dos transportes terrestres (LOTI) de 1982 [6] ratificou o estatuto de monop��lio da SNCF, qualificando-a como a única empresa capaz de prestar serviços ferroviários de transporte terrestre de passageiros.
Por conseguinte, os serviços públicos de transporte ferroviário de passageiros estão sob acordo [7] com a SNCF.
Tendo em conta as perspectivas de abertura do mercado dos serviços ferroviários, as autoridades organizadoras em causa preparar-se-ão para a abertura da concorrência para os serviços públicos de transporte de passageiros que organizam.
É o caso das regiões e da Ile-de-France Mobilités da região de Ile-de-France, que são agora autoridades organizadoras da mobilidade e que prestam serviços públicos de transporte ferroviário de passageiros de interesse regional.
No que respeita mais especificamente à Ile-de-France Mobilités, há que salientar que, em conformidade com o artigo L. 1241-1 do Código dos Transportes, é a autoridade competente, nomeadamente, para organizar os serviços regulares de transporte público de passageiros, incluindo o transporte ferroviário.
Neste contexto, a SNCF Voyageurs goza de direitos exclusivos sobre o território da Ile-de-France, que serão em breve postos em causa tendo em conta o calendário de abertura à concorrência fixado pela lei para um novo pacto ferroviário [8] e codificado no artigo L. 1241-7-1 do Código dos Transportes.
Este artigo estabelece que:
"I.- Para os serviços de transporte ferroviário de passageiros referidos no artigo L. 1241-1 criados entre 3 de dezembro de 2019 e 24 de dezembro de 2023, a Ile-de-France Mobilités pode, em derrogação do artigo L. 2141-1:
1.° Prestar ela própria esses serviços ou adjudicar contratos de serviço público relativos a esses serviços nas condições previstas no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho;
2.° Adjudicar contratos de serviço público relativos a esses serviços após publicidade e concurso.
Qualquer acordo celebrado entre a Ile-de-France Mobilités e a SNCF Voyageurs antes de 25 de dezembro de 2023 nos termos do artigo L. 2141-1 vigorará até ao prazo por si fixado, cuja duração não exceda dez anos.
II.- A prestação dos serviços de transporte ferroviário de passageiros referidos no artigo L. 1241-1 criados antes de 3 de dezembro de 2019 continuará no âmbito dos acordos em vigor e de acordo com as regras aplicáveis nessa data.
Termina:
1.° Para os serviços de transporte ferroviário que não fazem parte da rede expressa regional, em data fixada por decisão da Ile-de-France Mobilités, entre 1 de janeiro de 2023 e 31 de dezembro de 2032;
2.° Para os serviços de transporte ferroviário que fazem parte da rede expresso regional, com exceção dos serviços de transporte ferroviário que utilizem uma parte do seu itinerário nas mesmas linhas que os serviços de transporte guiado referidos no artigo L. 1241-6, n.° 3, em data fixada por decisão da Ile-de-France Mobilités, entre 1 de janeiro de 2033 e a data mencionada no mesmo 3.°;
3.° Em derrogação do disposto no n.° 2.° do presente II, para os serviços referidos no mesmo 2.° explorados em linhas cuja infraestrutura tenha sido ampliada e colocada em serviço a partir de 1 de janeiro de 2018, numa data fixada por decisão da Ile-de-France Mobilités, entre 1 de janeiro de 2025 e a data mencionada no artigo L. 1241-6, 3° II;
4.° Para os serviços de transporte ferroviário que fazem parte da rede regional expresso que utilizem, em parte do seu itinerário, as mesmas linhas que os serviços de transporte guiado mencionados no artigo L. 1241-6, 3.° II, na data mencionada no mesmo artigo 3.° ».
A este respeito, importa salientar que o questionamento dos direitos exclusivos de que a SNCF Voyageurs dispõe actualmente para explorar serviços públicos de transporte ferroviário de passageiros na região de Ile-de-France terá muitas consequências operacionais e práticas, tendo em conta as relações contratuais e financeiras mantidas entre a autoridade organizadora e a transportadora.
Com efeito, a Ile-de-France Mobilités, tal como todas as outras autoridades organizadoras regionais, atribui contribuições públicas à SNCF Voyageurs em três domínios:
- Um subsídio de funcionamento;
- Compensação por tarifas sociais;
- Uma subvenção ao investimento para o material circulante.
Assim, para avaliar as condições de acesso ao material circulante para potenciais candidatos ao procedimento de licitação competitiva para a exploração de linhas de transporte ferroviário de passageiros na região de Ile-de-France, é necessário primeiro recordar os termos e condições para a aquisição, financiamento e alocação desse material circulante antes de discutir a especificidade da frota de material circulante na região de Ile-de-France.
I.2- Aquisição e financiamento de material circulante
Até agora, as encomendas de material circulante eram feitas através de contratos nacionais celebrados pela SNCF Voyageurs, o operador ferroviário, e os fabricantes de material circulante.
No que diz respeito, em particular, à região de Ile-de-France, foram encomendadas especificamente pela SNCF Voyageurs, tendo em conta as especificidades da frota de material circulante.
A aquisição dos comboios Ile-de-France, financiada pela IDFM, é realizada quer no âmbito de contratos dedicados à atividade da Transilien, quer no âmbito de contratos nacionais celebrados entre a SNCF Voyageurs, o operador ferroviário e o fabricante. Permite novas encomendas de material circulante nas condições nele previstas (activação de unidades, etc.).
Afigura-se, portanto, que a SNCF Voyageurs define as especificações técnicas, estabelecidas com base numa expressão das necessidades da IDFM, encomenda o material circulante através do contrato de aquisição a um fabricante, assegura o acompanhamento e a execução do contrato, recebe os comboios e é, portanto, em última análise, o proprietário.
Foram assinados acordos de financiamento entre a IDFM e a SNCF Voyageurs, que é designada como entidade adjudicante para as operações de aquisição de material circulante.
Durante vários anos, as subvenções pagas pela Ile-de-France Mobilités cobriram a totalidade dos custos de aquisição dos comboios. Anteriormente, a aquisição do material circulante era financiada pela Ile-de-France Mobilités, em parte por subvenções e em parte pelo operador ferroviário, tendo em conta a sua capacidade de financiamento libertada pelo contrato de exploração que a vinculava à autoridade organizadora.
Uma vez entregue, o material circulante é afectado à exploração de uma linha nos termos do contrato de exploração celebrado entre a Ile-de-France Mobilités e a SNCF Voyageurs.
I.3- A especificidade do material circulante na região de Ile-de-France
Em 2009, o Conselho de Administração do STIF adotou um Plano Diretor de Material Circulante Ferroviário (SDMR) definindo as trajetórias de desenvolvimento da frota até 2040.
Em 2016, por deliberação do Conselho de Administração em 30 de março de 2016, a Ile-de-France Mobilités decidiu lançar uma política ambiciosa para acelerar a renovação e renovação do material rodante na região de Ile-de-France, a fim de rejuvenescer significativamente a frota atual até 2021 e além.
Este vasto plano de investimento abrange também a adaptação das infraestruturas e instalações de manutenção necessárias para a utilização de novos comboios e a modernização da ferramenta industrial. As especificidades da rede ferroviária na região de Ile-de-France (alturas e comprimentos das plataformas, bitolas dos túneis, dimensionamento elétrico), as altas exigências de transporte dos trens e a busca pela homogeneização da frota fazem com que muitas séries de trens tenham um design dedicado à Ile de France.
Em 2016, 13 séries diferentes de material rodante circulando nas linhas Transilien e RER foram identificadas na força de trabalho dos operadores ferroviários na região de Ile-de-France.
A dimensão do material circulante na região de Ile-de-France afigurava-se um critério particularmente importante a ter em conta para cobrir as necessidades de manutenção e os riscos devidos a eventuais incidentes de exploração, mas também para produzir a oferta de referência em condições óptimas.
De fato, em 2016, a frota de material rodante na região de Ile-de-France era de cerca de 1.200 trens ferroviários. Até à data, pode ser feita uma projecção do volume da frota de material circulante no que diz respeito ao financiamento adquirido [9].
Assim, na sequência da deliberação do Conselho de Administração da STIF em 30 de março de 2016, os operadores de transporte da região de Ile-de-France apresentaram cenários para a evolução das frotas de material circulante, incluindo elementos técnicos, de calendário e financeiros, com o objetivo de permitir a renovação da maioria da frota de material circulante até 2021 e a tomar, portanto, todas as decisões que permitem a implementação desses cenários.
Foi neste contexto que, numa deliberação de 13 de julho de 2016, o STIF aprovou as operações de investimento a lançar pelos operadores para renovar o material circulante nas linhas da rede Transilien e nas linhas A e B operadas pela SNCF-Mobilités e pela RATP.
II – Medidas adequadas para garantir um acesso efectivo e não discriminatório ao material circulante
II.1 - As medidas propostas pelo Regulamento OSP
Tendo em conta o que foi exposto, a fim de assegurar um acesso efectivo e não discriminatório ao material circulante e evitar restringir a livre concorrência entre os transportadores susceptíveis de se candidatarem ao concurso público para a exploração de serviços públicos regionais de transporte ferroviário de passageiros, o artigo 5.º-A do regulamento europeu conhecido como OSP propõe a aplicação de diversas medidas que podem ser resumidas da seguinte forma:
- A aquisição do material circulante pela entidade organizadora dos transportes, que o coloca à disposição do operador de transportes públicos;
- A aquisição de material circulante pelo operador de transportes públicos com a ajuda de uma garantia financeira da entidade organizadora dos transportes;
- A aquisição do material circulante pelo operador de transporte público na condição de ser retomado pela entidade organizadora dos transportes no final do contrato de exploração ao preço de mercado;
- Cooperação entre várias autoridades organizadoras de transportes, que pode assumir a forma da criação de uma ROSCO para adquirir e/ou gerir a frota de material circulante e agrupá-la.
O relatório de avaliação tem por objectivo, portanto, analisar, à luz do contexto nacional e do arsenal legislativo, as medidas adequadas a aplicar para facilitar o acesso ao material circulante em benefício dos operadores de transportes, em condições não discriminatórias e no respeito do princípio da livre concorrência.
II.2-A medida cuja execução é facilitada pelo legislador
No entanto, tendo em conta o contexto histórico e os métodos actuais de aquisição, propriedade e utilização do material circulante acima referidos, afigura-se que, entre as várias medidas susceptíveis de serem postas em prática, uma deve ser amplamente preferida.
Tanto mais que a sua aplicação parece ser largamente facilitada pela lei relativa a um novo pacto ferroviário [10].
Com efeito, na sua última versão, conforme alterada pelo Despacho de 3 de junho de 2019 [11], o artigo 21.o da Lei do Novo Pacto Ferroviário prevê que o material circulante utilizadopelo operador ferroviário, no âmbito das tarefas de exploração que lhe são confiadas, é transferido para a autoridade organizadora em causa, a pedido desta e num prazo razoável por ela fixado.
Esta transferência é efectuada em contrapartida do pagamento de uma compensação pela autoridade organizadora correspondente ao valor contabilístico líquido, líquido de quaisquer subvenções recebidas.
Daqui resulta que todo o material circulante utilizado pela SNCF Voyageurs no âmbito da execução do seu contrato de exploração de serviços públicos de transporte ferroviário de passageiros na rede ferroviária nacional pode ser objeto de tal transferência de propriedade a simples pedido da autoridade organizadora em causa.
II.3-A oportunidade de implementar outras medidas
a- Desmontagem
No caso de a autoridade organizadora não solicitar a transferência de propriedade do material circulante em causa, o artigo 21.o prevê que deve financiar o desmantelamento do material circulante.
Com efeito, tendo em conta a redacção utilizada no artigo 21.º para um novo pacto ferroviário, afigura-se que, na ausência de pedido de transferência de propriedade do material circulante, a autoridade organizadora deve "suportar os custos de desmantelamento do material circulante que não retoma proporcionalmente à duração da utilização desses equipamentos no âmbito dos contratos de serviço público sob a sua jurisdição, após dedução das provisões que já lhe foram faturadas".
No entanto, na medida em que o parque foi recentemente renovado, essa opção não é adequada para a autoridade organizadora do ponto de vista organizacional, jurídico e financeiro.
Com efeito, isso levaria ao desmantelamento de comboios adaptados à rede Ile-de-France e ao facto de a Ile-de-France Mobilités ter subsidiado, por vezes recentemente, a aquisição de material circulante, ao mesmo tempo que financiava os custos de desmantelamento desse mesmo material circulante, o que constituiria uma falsa manobra económica.
Além disso, se a Ile-de-France Mobilités desmantelasse o material circulante, teria então de ser encontrada uma solução alternativa para que o futuro operador ferroviário dispusesse do material circulante adequado e determinasse as condições de aquisição e de financiamento do material circulante necessário para explorar as linhas de transporte ferroviário de passageiros abertas à concorrência.
b- Aquisição de material circulante pelo operador ferroviário
Nesse caso, poderia ter sido previsto exigir ao novo operador ferroviário a aquisição do material circulante necessário à exploração das linhas, na condição de estas serem retomadas pela Ile-de-France Mobilités no termo do contrato de exploração e ao preço de mercado.
No entanto, tal como explicado acima, dada a dimensão específica da frota de material circulante na região de Ile-de-France e a recente renovação desta frota, afigura-se que a aquisição integral de tal frota de equipamentos pelo novo operador parece ser irrealista e muito onerosa.
Este custo de aquisição é suscetível de constituir um obstáculo no âmbito do procedimento de concurso que teria impacto nos custos do contrato de exploração.
Por último, mais uma vez no que diz respeito à dimensão da frota de material circulante da Ile-de-France, parece que a possibilidade de recorrer a empresas de aluguer de material circulante ou a operadores capazes de alugar este material circulante é uma solução particularmente restritiva e difícil de implementar, uma vez que implicaria necessariamente o recurso a várias empresas de aluguer ou a intervenientes para reconstituir integralmente uma frota de material circulante susceptível de garantir a oferta de serviços, desde que seja compatível com as especificidades da rede Ile-de-France.
c- O uso de um ROSCO
O mesmo se diga da hipótese de recorrer a uma ROSCO na medida em que essa estrutura de cooperação entre as autoridades organizadoras para adquirir ou gerir a frota de material circulante ainda não exista em França.
Assim, embora a possibilidade de recorrer a uma ROSCO possa legitimamente surgir, não é menos verdade que a criação e a entrada em funcionamento de tal estrutura podem demorar vários anos, pelo que, no seu estado atual, tendo em conta as limitações de calendário impostas pela abertura à concorrência, não se afigura possível recorrer a essa entidade.
Nestas condições, a solução pretendida é a de transferir a propriedade do material circulante para a Ile-de-France Mobilités, em conformidade com o mecanismo previsto na lei para um novo pacto ferroviário, e depois colocá-lo à disposição do novo operador ferroviário.
[1] REGULAMENTO (UE) 2016/2338 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, de 14 de dezembro de 2016, que altera o Regulamento (CE) n.º 1370/2007 no que respeita à abertura do mercado nacional de serviços de transporte ferroviário de passageiros
[2] REGULAMENTO (CE) N.º 1370/2007 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 23 de outubro de 2007 relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 1191/69 e (CEE) n.º 1107/70 do Conselho.
[3] Parecer n.º 2018-079, de 15 de novembro de 2018, sobre o projeto de decreto que contém diversas disposições relativas à gestão da infraestrutura ferroviária e à abertura à concorrência dos serviços de transporte ferroviário de passageiros
[4] TJUE, 10 de outubro de 1973, Fratelli Variola S.p.A. v. Administração Financeira Italiana.
[5] Lei n.º 2018-515, de 27 de junho de 2018, relativa a um novo pacto ferroviário
[6] Lei n.º 82-1153, de 30 de Dezembro de 1982, relativa à orientação dos transportes terrestres.
[7] Os serviços de transporte de passageiros contratados incluem atividades que recebem apoio financeiro das autoridades organizadoras dos transportes: comboios TER financiados pelas regiões, Transiliens pela Île-de-France Mobilités e Intercités pelo Estado.
[8] Ibid.
[9] Cf. Apêndice 1.
[10] Lei n.º 2018-515, de 27 de junho de 2018, relativa a um novo pacto ferroviário
[11] Portaria n.º 2019-552, de 3 de junho de 2019, que contém várias disposições relativas ao grupo SNCF
***
Apêndice 1: Mão de obra projetada dos diferentes tipos de material circulante em 2024
Tipo de material circulante | Linha de Atribuição | Número de funcionários projetado no início de 2024
MI2N | RER E | 53
Z2N | Linhas RER C, RER D, P e U | 336
RER NG | RER D, RER E | 80
REGIO2N | RER D, linhas P e N | 145
NAT | Linhas H, K, P, L e J | 346
Dualis | Linhas P, T4, T11, T12, T13 | 75
AGC | Linha P | 13
O número de colaboradores apresentados é estimado e pode estar sujeito a contingências face às operações de renovação ou aquisição em curso.